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论政府威信与法律权威之冲突与平衡 ---兼论行政诉讼之司法独立原则 丁晓华 一、政府职能之历史演变与其法理基础 政府职能是指政府在行政管理活动中的基本职责和作用，是政府通过实施行政活动实现国家行政权的过程，包括政治、经济、文化、社会服务等多项内容。由于政府行为代表了国家意志的权威性，且涉及社会生活的诸多方面，政府职能具有执行性、动态性和多样性的特点。界定政府职能是依法行政的逻辑起点，目的是为了法治对政府权力的约束近代以来西方的政府职能主要经历了三个阶段的演变：第一阶段17世纪至19世纪消极无为。思想基础主要是社会契约论和自由放任主义学说，“法无授权不得行”是行政行为必须绝对遵守的规则。“最好的政府，最少管理”第二阶段19世纪末期至世纪50年代积极包揽式的政府模式。立足于社会、团体本位，以维护社会、团体的利益为依法行政的目的。“最好的政府，最大服务”依法行政的重要目标。政治领域扩大民主经济领域抑强扶弱，公共福利对社会事务大包大揽，“从摇篮到坟墓，都有行政权在作用”。第三阶段世纪60年代以来的，鼓励和吸引私人资本投资到原来政府包揽包办的事业中入行政合同制度将某些公共服务以合同的形式承包给私人部门 在我国，计划经济体制时期的政府作用是全方位的，不仅要发挥传统的维护公共秩序和社会利益的守夜警察作用，而且要发挥分配资源、安排生产、照顾社会的家长作用，具有人治社会的显著特征。这一时期政府职能的弊端是：政治统治职能过强，社会管理职能过弱；微观管理功能太强，宏观管理功能太弱；管理范围太广、行政效率太低。随着社会主义市场经济体制的建立与完善，尤其是加入世界贸易组织后，我国政府的职能及其行使方式发生了重要转变，强调政府应当根据市场规律，依托法律手段实施行政管理和提供社会服务，并由微观管理、直接管理为主转向以宏观、间接的管理为主。尤其注重和强调政府的经济职能，包括培育和健全市场机制、调整和管理国有资产、缩小地区经济差距、提高国民经济整体效益，适应和适用国际市场规则等。 纵观西方国家及我国政府职能的演化过程，可以得出的共同特点是，在现代政府职能方面，有限政府的理论已经建立。所谓有限政府是指在权力、职能和规模上受到宪法和法律约束、限制的政府。必须是有权威的，法律若无权威，等于没有法律，甚至比没有法律更加糟糕，因为那意味着法律的尊严正在遭受践踏。党的十五大依法治国基本方略，党的十六大坚持了法治建设的方针路线。法治就必须树立法律的权威，立法必须符合宪法的规定，切实执行法律权威本身就是对法治建设的保障。及时公布法律法规统一、公正和合理的方式施但是新中国建立后，法律不仅仅是治理国家的手段，更是人民意志和根本利益的体现。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。而政府亦是人民的政府，代表的是人民的利益。政府依照宪法和法律的授权，为人民提供服务。所以我国政府的职能与法律的本质和功能具有根本上的一致性，这就使得政府威信与法律权威的建立具有共同的目标指向，两者并不存在根本对立的矛盾。 2、立法技术的完善减少了法律的滞后性。如前所述，造成政府威信与法律权威发生冲突的根源在于法律不可避免的滞后性，导致政府适时而为的行为与法律发生了对立与冲突。随着我国市场经济体制的建立与完善，诸多法律法规适时而出，减少了法律滞后发生的可能性。如《公司法》、《商业银行法》等法律构建了市场主体的法律形态，《证券法》、《合同法》、《期货交易管理条例》等法律规定了市场经济下的运作规则，《商标法》《专利法》《著作权法》的修改则顺应了WTO规则的要求。而且，我国的立法规则和技术也在不断提高，许多法律规范的制作用高度抽象的技术手段提高规则调整的普遍程度作为母法、根本法的宪法在原则和规则的表述上具备高度的抽象性要促进全社会形成法律至上的法治观念，就必须对影响法治观念形成的相关因素进行积极的改造和重塑其培养人们的守法意识。在我国，宪法早已规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但在现实生活中，司法权在许多方面被当作行政权来对待，在高度“行政化”的司法体制下，法官也被当作公务员来进行管理。因此，司法独立历来是晦涩的课题，而在政府威信与法律权威时常发生冲突的行政诉讼领域，要保持司法独立更为艰难，因而其现实意义也更为重要。 1、行政诉讼之司法独立是依法治国的保障。现代法治的理念昭示我们，法治之树若想挺拔耸立，就必须让法律成为至高的权威，任何人都不能掌握超越于法律之上的特权，纵令是执法者也不例外。有限政府理论的实质是要求政府依法行政，即政府必须严格按照宪法和法律的授权行使其职能。而我国“依法治国”的核心内容亦是政府守法，因为公民对法律的信赖一方面决定于法律本身是否能够反映和实现公民的利益要求，另一方面又决定于国家、政府执行和遵守法律