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对我国城市规划管理体制若干问题的思考的若干建议 周建军 (上海市宝山区城市规划管理局局长、高级规划师) 提 要：本文通过对我国城市规划现行管理体制问题和关系的分析，指出了现行规划管理体制在很 大程度上不能满足市场经济和依法行政的需要，提出了必须加快城市规划管理体制改革的若干建议。 关键词：管理体制、体制制约、体制改革 1、城乡规划管理体制概述 　　城乡规划管理体制是一种由城市规划管理机构的设置、管理权限的划分、管理方式的确定和管理机制的运用等综合起来的一种比较稳定的体系。城市规划管理体制是否合理，是城市规划功能是否充分发挥的首要条件，是实现城市规划目标的重要保障之一。城市规划法赋予了各级人民政府城市规划行政主管部门主管相应本行政区域内的城市规划工作，并赋予了城市规划行政主管部门具有城市规划编制权、审批权和总体规划的调整权、行政处罚权、复议裁决权等十种权，这就从法律上对城市规划管理体制提出了要求，即从国家到省、自治区、直辖市以及建制市、县人民政府都要层层建立城市规划行政主管部门，负责行政区内的城市规划工作。 　　为了使我国城市的各种功能得以充分发挥，使它在我国现代化建设中起到更大的作用，有必要对现行的城市规划管理体制进行改革。这种改革，要在充分调查我国城市规划的历史和现状的基础上进行。改革的目标就是使我国城市规划管理体制能符合城市和整个国民经济发展的客观要求，符合社会主义市场经济体制的需要，更好地发挥它在城市建设中的引导与控制作用。 2、我国城乡规划管理体制现状分析 　　改革开放二十年来，我国城市规划事业突飞猛进，无论其地位还是作用，都有了较大的提高。随着我国社会主义市场经济体制的不断发展完善和城市化进程进入快速发展阶段，城市规划工作又将进入一个崭新时期。面对经济体制的转轨、面对跨世纪城市发展，城市规划管理必将面临新的挑战。为此很有必要从宏观层面对我国城市规划管理的体制现状进行较客观地估价，才有可能为城市规划管理体制改革奠定基础，也只有摸清现状，并将规划管理体制改革放在我国经济与政治体制改革的大框架之下，方可能建构一套符合中国实际的社会主义市场经济体制下的城市规划管理体制模式。 　　城市规划管理实质上是实施城市规划管理，没有科学的健全的城市管理措施，城市规划的目标是难以实现的。要把城市建设按照城市规划的要求有计划、有步骤地顺利开展起来，发挥各种建设的作用，必须建立和做好城市规划管理工作。中央政府多次提出城市政府要把城市规划、建设及管理好，充分发挥城市的综合效益，而管理工作占有更重要的地位。“三分规划、七分管理”、“规划是龙头”等，都说明了城市规划管理的地位与作用。然而，在现实的社会中，长期以来，我国城乡规划管理体制上仍存在许多问题。 2.1、 城市规划管理体制不顺，规划在城市建设和发展中的法律地位尚未真正得到确立 　　城市规划管理体制不顺，城市规划实施管理主体虚置或弱置，无疑影响城市发展和规划目标的实现。一方面由于长期以来对城市政府的城市规划行政主管部门具体界 定各执己见，在实际管理中执法主体模糊不清，干扰了规划依法行政。另一方面，有的地方长期以来规划机构没有（有也就以收费为生）、规划编制没有、规划执法权没有，这些地方必然造成城市规划管理工作举步艰难。城市规划成了名付其实的“宣传中的巨人，实际上的矮子”，不容乐观。难以想像一个地区连规划管理机构都没有，会有多么重视和支持规划工作，规划的作用会有多大，城市规划会有多高的地位！如果连法律赋予规划的职能都无法具体落实，那么，城市规划管理现实的“悲剧”和“遗憾”结果就不难理解了。 2.2 .城市规划管理机构设置无统一规范的依据，很难满足市场经济、城市发展和规划职能发挥的需要 　　规划的实施最终是靠人去完成，而人的组织和集合就要形成合理的办事机构去进行运作城市规划管理的活动，所以说，要保障规划的实施，有效健全的规划管理机构是首要基本条件，而我国城市规划法中尚无统一具体的城市规划管理机构名称设置规定，无疑给具体的规划管理工作带来了许多先天不足。当前，我国城市规划管理机构的设置，不少地方存在着与《城市规划法》所赋予城市规划行政主管部门的职责不相符的问题，不能适应改革、开放和发展的需要，也不适应依法行政的需要。当前从国家到地方（省、市县）大都设有城市规划管事部门，但其名称、级别、人数和职责各地不尽一致，五花八门。主要存在以下问题。 　　2.2.1 、机构设置主体不明确。现行的规划管理机构体制主要有①内含式体制，即在建委下设二级机构规划处(办)；②平行式体制，即设置政府一级组成局或工作局，行政级别同建委；③二合一式体制，即规划国土合一；④卡脖子式体制，即建委内设规划科(股)。以上诸类型的职责与地位比较如下。 我国现行城市规划管理机构类型比较图表 规划管理 机构类型 行政隶属关系 法律地位 管理效果