农村基层政府在土地流中的作用分析.PDFVIP

第３８卷　第７期 经 济与 管理研 究 Ｖｏｌ．３８　Ｎｏ．７ 　　　　　　　 　 ２０１７年７月 ＲｅｓｅａｒｃｈｏｎＥｃｏｎｏｍｉｃｓａｎｄＭａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｊｕｌ．２０１７ ＤＯＩ：１０．１３５０２／ｊ．ｃｎｋｉ．ｉｓｓｎ１０００－７６３６．２０１７．０７．００５ 农村基层政府在土地流转中的作用分析 ———基于益阳、杨凌、太谷土地流转模式 郭　栋　邸敏学 　　内容提要：农村基层政府在土地流转中的地位十分特殊。它既是土地的所有者又是管理者，在土地流转中， 既要保证自身利益，又要保证农民利益；既面临着党的政策和农民的双重要求，又面临着政府失灵和市场失灵的双 重风险。本文以益阳、杨凌、太谷土地流转模式为分析样本，剖析了农村基层政府在上述三种模式中的不同作用， 初步回答了农村基层政府在土地流转中应当扮演的角色，即农村基层政府应当介入土地流转，但介入的方式要适 当、适度。 　　关键词：农村基层政府　土地流转　政府作用 　　中图分类号：Ｆ３２３　　　　文献标识码：Ａ　　　　文章编号：１０００－７６３６（２０１７）０７－００４５－０９ 农村土地流转是一个新事物。究竟如何才能保证土地流转健康顺利地推进，让这个新事物发展、壮 大。是完全按照农民意愿，自发进行，基层政府置身于事外？还是适当介入，引导土地流转沿着农民意愿 和中央制定的方针、政策的轨道进行？到目前为止，总体上尚处于探索之中，还没有可资借鉴的成功经 验。本文在实地调研的基础上，拟就这个问题做一些初步探索。 　　一、农村基层政府在土地流转中的地位 中国农村土地的所有权归集体，农民进行的土地流转是基于集体所有制为前提的土地经营权的流转。 基层政府作为农村土地流转的主体和管理者，有着双重的关系。 　　（一）农村基层政府与土地流转的双重关系 １．农村基层政府是土地流转的主体 中国农村现行的土地制度是从人民公社土地制度演变而来的。在人民公社时期，农村土地制度实行集 体所有制，即“三级所有，队为基础”。所谓三级所有就是人民公社、生产大队、生产小队所有。１９６０年１１月 ３日，中共中央发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，指出“三级所有，队为基础，是现阶 收稿日期：２０１７－０３－２９ 作者简介：郭　栋　山西大学马克思主义研究所博士研究生，太原市，０３０００６； 邸敏学　山西大学马克思主义研究所教授、博士生导师。 作者感谢匿名审稿人的评审意见。 ４５ 经济与管理研究（２０１７年第７期） ＲｅｓｅａｒｃｈｏｎＥｃｏｎｏｍｉｃｓａｎｄＭａｎａｇｅｍｅｎｔ（Ｎｏ．７，２０１７） 段人民公社的根本制度。”１９６２年９月２７日，中共中央第十次全体会议讨论通过了《农村人民公社工作条例 ① 修正草案》（后简称《六十条》），进一步明确了“生产队所有”的范围和权限 。改革开放以后，农村改革撤销 人民公社，设立乡村建制，原来的人民公社、生产大队、生产小队相应变更为乡（镇）、村、村民小组。关于农 村集体所有的土地进一步明确化、具体化。《土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农 民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组 织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所 有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。据此，改革开放以后集体土地三级所有是：村民小组、村、乡 （镇）三级所有，村民小组为基础。 显而易见，在当前的土地流转过程中，乡（镇）也是土地流转的主体。 ２．农村基层政府是农地流转的管理者 乡（镇）政府作为共和国基层政权的派出机构，作为中央政府的基层单位，其基本职能是贯彻执行党 和国家的有关方针、政策、法律和法规；执行上级政府的决定和命令；拟订适合本乡实际的具体政策措施， 并有效地组织实施。组织制订并实施本乡经济和社会发展中长