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政府与社会资本合作模式（PPP）可持续发展思考 　　摘要：当前，在我国宏观经济发展大背景下，城市基础设施和公共事业领域建设已经不能够有效满足国民经济社会发展需求，尤其在国家推进“一带一路”战略构想、新型城镇化建设、疏解城乡二元结构矛盾等背景下，建设、完善基础设施和公共事业发展将需大量的资金投入，如果单纯的依靠政府财政显然是不现实的。PPP模式能很好地解决了本应该由政府负担的基础设施建设及公共服务或产品的投资，改由通过市场化安排，由社会资本参与投资、建设、运营，政府购买服务的方式，实现政府角色和职能的转变，基于参与各方主体的利益需求，通过协议约定，共同承担风险，共同享受收益成果。 　　基于笔者参与的部分PPP项目实践以及相关研究成果，本文尝试通过对PPP模式在中国内地30年的发展和实践过程进行简单的梳理和探讨，为该模式的规范、有序和可持续发展提供一些有益的思考。 　　关键词：PPP模式可持续发展[HT][HK] 　　一、关于PPP模式及其演变发展 　　（一）PPP概述、演变发展 　　政府和社会资本合作模式（Public-Private-Partnerships，PPP）就是在基础设施及公共服务领域中构建的一种长期合作模式。一般情况下，由社会资本对项目的设计、融资、建设等进行承担，并且承担建成后设施的运营维护工作，采用“使用者付费”或“政府付费”方式取得相应的投资回报。政府与社会资本基于一系列协议安排，构建一种平等合作的伙伴关系，在一个相对较长的稳定的合作期限内，发挥两者各自资源优势，以更加经济、更有效率的方式完成特定公共产品或服务的供给和供应，并共同承担风险、共同享受项目收益。 　　PPP模式开始阶段，在通讯、交通、供水、废水处理以及医院等行业中的应用比较广泛，发展到1996年达到第一个高峰。但1997年东南亚、俄罗斯和巴西等??家和地区发生严重经济危机，各国政府为了应对危机出台各种救市、救币措施，使得随后几年，PPP项目数量显著减少。在危机过后，经济趋于稳定又逐渐提高。据资料显示，世界银行、亚洲开发银行等机构发布，在2006―2012年，为了满足城市扩大及人口增长等需求，东亚发展中国家和地区的铁路、通讯、供水以及其他基础设施建设每年投入超过3千亿美元的资金〖ZW（〗数据来源：2012年5月出版的亚洲开发银行研究院编写的亚洲基础设施建设，社会科学文献出版社。〖ZW）〗。而在中国内地，截至2015年12月底，全国各地累计推出的PPP项目超过6600多个，总投资超过87万亿元人民币〖ZW（〗数据来源：2015年12月18日第十五届中国经济论坛，财政部副部长史耀斌讲话内容。〖ZW）〗。因此，PPP模式已经成为发展中国家基础设施建设及公共服务、产品供给的重要方式。 　　（二）PPP在中国的发展变迁 　　PPP模式在中国的应用发展有30年历史。我国改革开放后，港澳台爱国人士及华侨纷纷到内地投资兴业，支援内地建设。当时内地没有相应政策，这部分港澳台和华侨的资金不知道以何种方式或途径进入内地。于是，南方经济相对开放的省市开始研究尝试以特许经营的方式来试行，“特事特办”、“一事一议”。内地首例PPP项目――深圳沙角B电厂BOT项目就是在这种背景下产生的，虽然从开始的模式引入到最终落地开花结果耗时数年，过程艰辛曲折，并自始至终受到我国体制和国内外经济因素影响。 　　基于这个背景，我国PPP模式发展过程在开始阶段并没有建立统一的系统记录数据库。大多引用的都是世界银行的PPP数据库。世界银行数据库中显示，1984―2014年，我国的PPP项目数量约在1200个，如果将国有企业作为社会资本也包含其中，则数量有可能达到7000―8000个〖ZW（〗数据来源：2014年9月2日世界银行PPP专题业务组访问北京大岳咨询公司的交流研讨资料。〖ZW）〗。PPP模式在我国的发展大体分为五个阶段： 　　1探索阶段。这一阶段时间为1984―1992年。我们将深圳沙角B电厂项目作为起点，PPP模式首次出现在我国电力、交通等基础设施建设中。当时我国已经确定对外开放格局，但是关于非公经济的发展在我国还具有较大争议，所以在这一阶段主要为外国资本或境外资本。这些项目的实施主要以BOT模式，一般都是采用“一事一议”方式，由投资人发起，经过地方政府联席讨论之后协商执行。这一阶段的这一形式并没有得到大量推广，只是特殊问题特殊解决，也仅限于经济开放程度较高的南方沿海地区。 　　2试点阶段。时间为1993―2002年。在党的十四大及分税制改革之后，国家开始认识到PPP模式对国家基础设施建设发展的积极作用，开始积极推广其在小范围内试点。但基于分税制导致的财权和事权的不相匹配，财政严重不足的地方政府开始考虑市场化运作方式，引入民间资本进入。于是，在一些沿海地区，国家选