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现行行政审判制度改革研究 　　[提要] 建立在形式法治基础理论之上的行政审判制度，本身并未习得形式法治的理论、制度精髓，随着时代的发展，又缺乏对现代行政法治由形式法治向实质法治转变的足够理论、制度回应，行政审判的效能在下降。当下行政审判的制度变革，不应是如何制约行政审判权，而应主要是通过拓展行政审判的独立性，扩大司法审查的范围，增强行政审判权的功能、效用，最大限度地监督行政权力，以保障公民权利，或许经由如此变革我们才能更好地监督行政机关依法行使职权。 　　关键词：形式法治；实质法治；行政审判；跨行政区划法院 　　中图分类号：D9 文献标识码：A 　　原标题：从形式法治到实?|法治行政审判制度的变革之道 　　收录日期：2017年1月18日 　　“当我们放眼一个制度的未来时，也当不时的回眸这个制度的源头――惟当熟知起源我们才能知道我们将要走向何方或者应当走向何方。”行政审判制度不能有效化解行政纠纷，反而引发更多的涉诉信访，不能有效地保障公民权利，反而成为行政权为恶的帮凶，不能有效地树立司法的公信力，反而成为社会矛盾新的增长点。我们不得不反思现行的行政审判制度在价值预设、制度安排、规则制定、实际运行方面是否存在偏差？回首现行的行政审判制度，与其说是一场自发的、诱致性变迁，毋宁说其是一场国家自上而下强制力推动的“强制性变迁”。国家在相继颁行《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》之后，出于立法体系完整的思考，没有经过严谨的理论论证和丰富的实践积淀仓促地出台了《行政诉讼法》。虽然《行政诉讼法》的颁行确立了“民告官”的制度，也曾被诸多法学家赋予了较高的价值期望，认为“行政审判体制的建立开启了中国的历史，是中国行宪史上一个重要的里程碑”。然则，经过二十余年的实践运行之后，行政审判制度面临着自身理论自洽性不足、实践操作困顿、改革乏力等现实困境。我们不得不思考，我们究竟需要一个什么样的行政审判制度，我们的国情或者说土壤适合运行什么样的行政审判制度，才能够有效地监督、制约行政权，才能有效地保障公民、法人和其他组织的合法权益，才能真正地通过行政审判制度近距离的触摸宪法？ 　　一、形式法治向实质法治转变的现代行政法治之路 　　（一）“红灯理论”下传统行政的形式法治之路。近代的行政法基础理论深深的根植于西方的自由主义哲学基础之上，将传统行政的价值预设定性为“损害性行政”，行政法基本的目的便是最大限度地限制政府的行政权力，以防止公民个体的自由、权利遭受行政权力的侵害。在西方自由主义哲学、宪政理论、法治思想影响下，立法机关制定的法律应是明确的，行政机关被消极的限制在法律授权的范围内“公权力，法无授权即禁止”，司法机关严格按照法律对行政机关的行政行为进行司法审查。如此价值预设下，传统行政法以形式理性为其理论基础，运用形式理性和形式正义的基本要求将传统行政严格限制在以立法及司法为核心的制度之中。 　　大部分西方国家在完成资产阶级革命以后，为了保障自由、民主，防止权力专制，在配置国家权力时，多采取立法权―行政权―司法权三权分立的形式配置国家权力。通过选出民意代表组成代议制议会为社会公共事务立法；掌握行政权的政府机构则严格按照议会立法进行公共管理和社会服务，合法的行政会受到社会的认可，违法的行政则可能面临司法权的审查；司法机关则享有对行政机关行政行为审查的权力，通过对行政机关行政行为的司法审查监督行政权，以保障公民权利，如此立法权―行政权―司法权的权力运行模式被形象的称为“传送带模式”。在传送带模式下行政活动的所有结果类似于生产厂间流水线上的产品需要质量检查一样，合法的行政行为将通过审查，不合法的行政行为将面临返工或直接淘汰。 　　传统行政法秉持了严格形式主义法治理论，在这种理论基础之上行政机关的行政行为需要严格照搬立法机关的立法指令，将立法机关的法律贯穿于自身行政的每一个过程，完整的将法律从行政行为开始“传送”至行政行为结束，否则将面临司法审查败诉的风险。行政机关唯有通过至少形式意义上严格的执行法律才能为自身的行为寻求合法性基础，其本身就是一条形式法治之路。在形式法治理论之下，行政机关不能享有过多、过大的行政权力，其权力本身需严格的限制在法律的授权范围之内，同时亦反对行政机关拥有过于宽泛的自由裁量权，法律的基本目的便是严格的控制行政权行使的全过程。 　　在形式法治理论之下，行政法的目标被严格定义在控制行政权力、保障公民自由之上，同时，对行政权力的控制主要通过议会的法律授权以及法院的司法审查来完成，这种理论也被西方法哲学家称之为“红灯理论”。红灯理论最著名的代表是戴西，他认为宪法只是用来保护公民基本权利的工具，而不是用来鼓励为公民提供服务的。因此，戴西反对行政机关拥有过多、过大的行政权力，也反对行政机关拥有过于宽泛的自由裁量权。其希望通过议会的立法以及