发行地方公债探索.docVIP

关于中国发行地方公债的探索 　　当前我国地方政府的隐性或有债务数额庞大，引起了社会和中央的高度关注。可见，是否允许地方政府发行公债已成为目前无法回避的问题。 　　一、地方政府发行地方公债的可行性分析 　　（一）持反对的意见。 　　1 一种观点认为，对于政策决策者而言，地方政府举债至少存在下列风险： 　　（1）地方政府债券的发行和偿还风险。在当前不少地方存在财政困难的背景下发行地方债券，可能无人购买。而且，即使有人购买，地方政府也面临着还本付息的风险。人们对20世纪90年代以来中国金融部门出现的一系列金融风险至今还记忆犹新，中农信的关闭，广国投的破产，海南发展银行的关闭，北海市等12家城市信用社的整顿，农村合作基金会的清理等，都给地方财政增加不少压力。如果发行地方债，地方政府将会同公司发行债券一样，因无力偿还而破产。 　　（2）中央承担最后偿债责任。一旦放开口子让地方举债，各地会一哄而上，竞相举债，结果导致地方债务危机。由于道德风险存在，中央政府又不得不最后兜底。在中央财政债务依存度很高并且其他支出压力较大的情况下，中央政府只有进一步增发国债或通过货币发行来融资，这将会威胁社会、经济的稳定。 　　（3）宏观调控风险。地方政府举债意味着财政分权以及投资权的下放。这对于在相当程度上还依赖行政手段的政府调控来说，无疑是一种挑战。① 　　2 担心由此可能会引发地方政府债务过度膨胀的观点。因为在目前中央政府尚不允许地方政府发行公债的情况下，地方政府就已经在凭借各种名义举借和承担了大量债务，一旦确立了地方公债的合法地位，地方政府是否会借此进一步大量举债，以至于造成地方公债发行的失控，进而导致整个国家的债务失控？② 　　（二）持赞同的意见。 　　1 认为我国地方政府发行公债有基础的观点。 　　（1）税制基础。政府1994年实行的分税制赋予了地方政府更多的财权，其中地方政府发行公债的权利，是财政的重要内容之一。因此，分税制是我国地方政府发行公债的理论基础。 　　（2）市场基础。据中国人民银行最新统计数据，目前我国居民平均储蓄率达到了35%～40%.以近几年我国发行的国债在许多城市出现抢购热潮的现象来看，被誉为“金边债券”的国债是广大投资者首选的投资渠道。地方政府债券作为一种“银边债券”，其信誉水平与国债相当，只要利率水平适当，规模结构合理，其市场需求也是巨大的。 　　（3）经验基础。随着我国国债事业的进一步壮大，新的国债管理条例也必将出台，规范现行国债市场秩序，以促进其健康稳定的发展。依靠我国现阶段已掌握的国债发行管理经验，完全有可能建立起一个完善、有序、健康的地方公债市场。③ 　　2 认为发行地方公债不仅是必要的，也是可行的观点。地方政府发行债券的条件已基本成熟： 　　（1）我国已基本具备发行地方债券良好的资本市场基础。目前我国发行的债券品种有中央政府债券、金融债券和企业债券。2002年我国发行国债总额5934.3亿元，余额为19336.1亿元，无论在债券种类还是发行机构上，基本框架已形成。 　　（2）居民和金融机构有充足的应债能力。到2004年4月，我国居民储蓄存款已达到11.9万亿元，并还在以百分之十几的速度递增，巨额的储蓄存款说明居民的应债能力是充足的、有保证的。金融机构由于找不到足够的优质贷款项目，使得存贷差不断增长，现已超过5万亿元。地方债券为金融机构的沉淀资金创造很好的出路，因此它的发行有充裕的资金支撑。 　　（3）我国中央财政已有多年发行国债、管理债务的经验。特别是亚洲金融危机爆发以来，我国政府进一步加强了国家债务管理，强化了财政部门统一管理国债的职能，为地方政府发行和管理地方公债打下了基础。证监会、银监会为我国的金融监管、监督积累了丰富经验，我们同样可以设立专门的地方债券监督委员会，监管地方债券的发行、资金运用和债务偿还，从而避免地方债券偿付危机。 　　（4）发行地方政府债券可以活跃资本市场。目前我国资本市场不够活跃，融资途径单一，资本市场交易品种太少是一个重要原因。信誉度很高的地方政府债券的发行，无疑可以为资本市场提供数额巨大的新交易品种，为金融机构间资金和证券的流动提供新的途径，对活跃资本市场起到巨大推动作用。④ 　　3 认为地方公债能否顺利发行，决定于两个关键因素的观点。 　　这两个关键因素一是社会公众具备充分的应债能力；二是地方政府具备足够的偿债能力，有能力避免由此导致的财政风险。总体看来，这两个条件目前在我国基本都已具备。 　　（1）从我国整个金融市场的状况来看，社会对地方公债的认购能力非常充分。截至2004年底，我国城乡居民储蓄余额已达近12万亿元的规模，其中定期存款7.8万多亿元，约占全部存款的65%.这表明比较接近于定期存款的城市公债具备足够的市场潜力。一旦地方公债开始发行，它自身的一些独特优势