试论我国保护臭氧层法律制度体系的建立与完善.docVIP

试论我国保护臭氧层法律制度体系的建立与完善 吴涓 　　在我们生活的地球上空，有一层脆弱的遮盖物保护着地球上的生存环境不受太阳紫外线的袭击，这就是臭氧层。它像一道天然的屏障，保护着人类赖以生存的地球。然而，本世纪以来，臭氧层在人类活动的影响下逐渐耗损，甚至在南极和北极出现了臭氧空洞。如果继续发展下去，地球将失去这件保护伞，万物都将遭受灭顶之灾。 　　面对日益严重的臭氧层耗损，国际社会于1985年制定了《维也纳保护臭氧层公约》，1987年通过了《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》。1990年、1992年、1995年、 1997年又对《议定书》作了四次重大修正，形成了较为完善而严格的国际臭氧层保护法律体制。很多国家也相继建立起国内臭氧层保护法律体系。 　　中国分别于1989年和1991年加入了保护臭氧层公约和议定书修正案。为了有效地遵循国际环境法所规定的消耗臭氧层物质（简称ODS）的控制措施，1993年中国政府制定并批准了《中国消耗臭氧层物质逐步淘汰国家方》。1994年和1995年分别制定了国家方案烟草行业补充方案和家用冰箱。工商制冷、化工生产等共8个行业淘汰战略。 1997——1999年又对国家方案进行了修订。这些文件是中国政府履行国际环境公约的重大举措，也是我国淘汰ODS的指导性政策文件。 　　国家方案统计了中国ODS的生产和消费现状，对ODS替代技术的发展情况及其在ODS淘汰中的作用进行了评估，制定了中国ODS逐步淘汰行动计划，并确认了国际多边基金应向中国提供援助的框架，还提出了中国保护臭氧层政策框架及配套的监督管理机构安排。在国家方案的基础上，我国已制定实施了28项有关保护臭氧层的政策法规，内容涉 及建设项目管理、生产管理、使用管理和回收利用管理。同时，开发出一种全新的战略即行业整体淘汰机制。这些措施取得了很好的效果：我国已控制了ODS生产和消费的增长趋势，并开始了实质性的淘汰。我国较好地实现了议定书规定的冻结目标，我国履行保护臭氧层国际义务的努力也得到了国际社会的赞许。 　　但是，由于我国是一个发展中国家，又是目前ODS生产和消费最多的国家。为了全面履行淘汰义务，在资金、技术和管理上将面临着许多困难。而现有ODS淘汰政策管理制度还存在一些缺陷，从总体上看，已经实行和近期将要实行的ODS管理政策大多是由国家环保局会同有关部门以“通知”或“规定”的形式发布，而尚未颁布严格意义上的法律。其次，在ODS管理制度上存在很大空白和缺陷，对ODS销售、进出口、销毁等重要环节缺乏必要的管理和控制。而且现行的管理制度重在命令和控制，对经济手段运用较少。此外，ODS管理制度还面临着执行上的诸多困难。为了进一步规范我国的保护臭氧层行动，建立和完善我国ODS淘汰法律制度体系已是一项十分紧迫的任务。 　　保护臭氧层、淘汰ODS的法律制度是指为实现ODS淘汰的目标，根据环境法的基本原则而制定的具有普遍意义和起主要管理作用的法律规则和法律程序，它们也是环境保护其它领域广泛运用的法律制度。通过对我国ODS淘汰行动及相关管理政策的调查研究，笔者认为，目前我国社会经济背景和管理体制变化已为臭氧层保护制度体系的构架提供了良好的外部环境，现有的政府策略和已实施的法规也为该体系的完善提供了必要的依据。在我国现阶段建构保护臭氧层、淘汰ODS的法律体制应考虑下列法律制度：许可证和配额管理制度，税费制度，环境标志制度与质量管理制度，环境影响评价制度，排污申报登记和数据报告制度。 一、许可证和配额管理制度 　　许可证制度是国家行政管理过程中普遍采用的一种规范化制度，我国也在开发利用环境的各个阶段采用各种许可证管理制度。其中，排污许可证被西方认为是污染控制法的支柱，也是我国基本的环境法律制度之一。在ODS淘汰领域，许可证制度也以其强制性、灵活性、可操作性和经济属性得到了广泛运用。 　　由于不可交易的许可证制度会影响到ODS淘汰的经济效率，因此许多国家都在探讨和实行可交易的许可证制度。这一制度可通过多种方式进行，其一是“溯及既往法”（grandfathering，也有译作“祖父法”），即根据历史上某一基准年的产量为依据向有关企业颁发定量化的许可证，并允许注册企业之间进行许可证交易，如美国。其二是招标拍卖法，把配额分配给出价最高的企业。其三是将二者结合起来，如新加坡，政府通过拍卖可获得一些收入以资助 向非ODS技术的转换，同时还可以通过分配许可证来满足小的消费者的需求。由此可见，ODS许可证与配额管理制度实际上就是以总量控制为基础的排污权交易的一种。 　　在我国ODS淘汰实践中，原化工部曾颁布实施CFCS生产许可证制度有关办法，其目的是为了加强行业管理，确保产品质量，同时控制新企业介人CFCS生产。不持有生产许可证的企业无权生产CFCs产品，违反规定者按