英国国库现金管理与国债管理经验.doc

PAGE PAGE 1 英国国库现金管理与国债管理经验 宗军 一、宏观的经济、法律政策背景 英国宏观经济政策的基本原则是：（1）保持宏观经济政策的延续性和稳定性，以此提供稳定的经济环境；（2）财政政策和货币政策相分离，政府设定通胀控制的目标水平，央行(BOE, Bank of England)负责实施这一单一目标，与财政目标相分离，以此提高各职能部门的操作效果和可信度；（3）财政政策与债务管理政策受《财政稳定法》（Code of Fiscal Stability）的约束。该法案以法律的形式对财政政策和债务管理政策行为作了明确规范，基本立法精神是保证财政政策公开性，明确财政政策各级决策实施者的义务，以此促进财政政策的透明度、稳定性、责任性、公开性和效率度，避免经济政策受政党政治的干扰过度波动。 英国近年来财政政策的目标是在中期实行稳健的公共财政。一方面通过税收与支出的调节，把债务控制在较低的水平；另一方面根据“谁受益、谁支付”的原则体现代际公平（Inter-generation Equity）。财政政策目标的设定有两条基本的财政纪律。一是在经济周期运行中，政府借债只能用于投资，而不能用于当期消费支出，换言之，政府消费收支必须平衡，这是不可逾越的铁律。另一条财政纪律是可持续投资，在整个经济周期中把公共债务率（公共部门的净债务余额与GDP之比）控制在一个稳定的审慎的水平，不超过40%。 英国债务与现金管理和宏观经济政策的关系是：它属于财政政策的一部分，并与货币政策相分离。在英国，债务与现金管理的机构是债务管理局（DMO, Debt Management Office），它的职责是支持财政政策的实施，“在考虑风险的基础上，以最低成本进行长期债务筹资，以成本收益衡量最有效地管理政府账户体系（Exchequer Pyramid）的现金总需求，并与货币政策相协调。” 债务管理政策由于决策和实施过程以及机构的独立性，在很大程度上不会对央行管理通胀目标产生影响。不过由于政府债务管理是通过国内金融市场进行的，受制于国内货币环境的影响，又对国内货币环境有反馈作用，所以和货币当局的协调也是有必要的。 二、组织结构框架 在债务管理局成立以前，英国的债务管理由央行操作。1998年债务管理局成立，隶属财政部（HM Treasury），独立于央行。其基本考虑是两个方面：其一，债务管理的职能从央行业务活动剥离出来，由央行通过设定利率完成单一政策目标（通胀水平），避免目标分散造成实际的或者市场认为可能的利益冲突。其二，以此减低市场的不确定性，即市场利率水平仅由央行操作向市场传导信息，而不确定性的下降有利于融资成本的降低。 具体地，债务管理局行政隶属于财政部。每个财政年度初，债务管理局的总体原则和国债规模由财政部部长会议确定，但在具体管理和操作方面实行专家治理，具有相当大的独立性和市场可信度。财政年度末，债务管理局向财政部提供年度述职报告（Annual Report and Accounts）和下年度筹资预案（Annual Remit），就政府资产管理目标提出建议，财政部结合财政收支和国际收支状况作通盘考虑。 债务管理局独立于央行。一是地理位置上和央行隔离。二是债务管理局没有利率变动的内幕消息。三是债务管理局负责国内债务管理，与央行负责的海外储备管理（英国没有外币债务）相分离。央行作为政府的银行，为债务管理局提供结算、账户登记和每日转账等服务。 债务管理局的主要职能有四项：（1）政府的债务管理，包括国库券（T-bills）和中长期国债（Gilts）发行、国债市场管理；（2）政府的现金管理，包括政府每日现金流的转入和付出、国库券发行、货币市场拆借；（3）政府的短期资产管理，包括现金盈余和一次性许可费收入的管理；（4）中央政府向地方政府的资金放贷以及几种指定的公共部门基金（Public Sector Funds）的投资等。 三、政府账户体系 债务管理局作为现金管理者管理政府账户体系。该账户体系包括三级主要账户：债务管理账户（DMA, Debt Management Account）、国家贷款基金账户（National Loans Fund）和集中基金账户（Consolidated Fund）。 其中，债务管理账户是政府的现金和债务管理总账户，反映每日债务管理活动（包括现券交易、回购交易和货币拆借）和国家贷款基金账户余额变动。英国立法赋予该账户的功能：（1）弥补日常账户不足，融出日常账户盈余资金；（2）为满足中长期债务需求筹资；（3）提高国债市场的流动性、稳定性和效率性。 国家贷款基金账户是政府的借贷账户，反映国家储蓄账户（National Savings）向公众的零售借债（Retailing Borrowing）及偿付、公共工程贷款委员会（P