“省管县”体制定能解决县乡财政困难？.pdfVIP

∗ “省管县”能解决县乡财政困难吗？ 庞明礼 李永久 陈翻 ［摘 要］目前，学术界认为“省管县”可以有效地解决县乡财政困难。本文以设问的形 式就此展开分析，勾勒了县乡财政困难的形成机理，对于学术界提出的解决县乡财政困难的 政策建议进行了反思。研究发现，“县财省管”改革可以提高行政效率，减少财政资金的中转 环节，有助于县乡财政困难的缓解，但是，“市管县”本身不是县乡财政困难形成的直接原因， “省管县”并不能从根本上解决县乡财政困难。 ［关键词］省管县；县乡财政困难；县域经济 一、引言 目前，学术界认为“省管县”可以有效地解决县乡财政困难。其基本逻辑是：从收入的 角度来说，五级政府架构违背了“分税种形成不同层级政府收入”的分税制基本规定性，使 分税制在收入划分方面得不到最低限度的可行性，与分税分级财政的逐渐到位之间不相容， 而三级政府可以实现省以下财政收入的规范划分，解决分税分级体制和现在省以下理不清的 财政体制难题；[1] 从支出的角度来说，市政府基于政绩的需要，往往集中县财力建设地级市， 从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市刮县”的局面。而县在市的 行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了基层的广大农村，进而使得越往 基层地方政府的财政越是困难。因此，现有的财政体制没能较好的对各级政府的事权进行划 分，进而导致了县乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，必须削弱市级政 府的财权甚至取消才能有效地缓解县乡财政困难。[2] 现实中，各种具有“省管县”特征的改革措施也在陆续出台。2005 年年 11 月财政部下发 的《关于切实缓解县乡财政困难的意见》提出，有条件的省份要积极推行省对县财政管理方 式改革试点，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中也明确提 出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”截止到 2008 年 8 月，全国有 23 个省份已经进行了“县财省管”的试点工作。这些政策规范以及改革 实践表明，“省管县”体制改革已成为各级政府甚至全社会所默认的解决县乡财政困难的重要 举措之一。 然而，当“省管县”体制改革正如火如荼的在全国各地开展的时候，我们不禁要问：县 乡财政困难形成的原因是什么？“市管县”是其直接诱因吗？“省管县”能解决县乡财政困 ∗ 本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“省管县的制度设计与实施路径研究”（07JC10003 ）、中国博 士后基金项目“省管县体制下的基本公共服务均等化问题研究”（20080440429 ）、湖北省教育厅人文社会科 学研究青年项目“湖北‘强县扩权’的实施状况与改进思路研究”（2008q069 ）和中南财经政法大学湖北省人 文社科重点研究基地湖北财政与发展研究中心课题“湖北省直管县财政体制改革：成效、问题及进一步改革 思路”（2008007 ）的阶段性成果之一。 1 难吗？对这些问题的理性思考便成为了本文的研究主题。 我们的基本判断是：县乡财政困难确实存在，而且由来已久。地级市在县乡财政困难的 形成中起到了一定的推动作用，但它本身并不是诱因，它的非正当行为才是诱因，但也不是 根本诱因，而且这种行为本身也是可以矫正的。不能因其行为不当而否定其存在的价值和意 义，正像我们不能因为腿痛而截肢、因为物价太高而不消费商品一样。（“蓝字”部分删除） 与此类似，中央和省级政府对县乡财政困难的形成应该承担更大的责任，难道就应该撤销中 央或省级政府吗？因此，地级市本身不是县乡财政困难形成的根本诱因，我们必须跳出既定 的思维模式，从时间和空间双重维度加以反思，进而提出与之相匹配的、有针对性的对策。 二、县乡财政困难的测定及演进脉络 县乡财政困难似乎约定俗成，现有的文献中没有人对此提出异议。但是我们必须要思考 两个问题，这也是本文分析的逻辑起点：何谓县乡财政困难？县乡财政真的困难吗？如果得 到了肯定的回答，我们才能分析现状背后的原因。 理论上，就私人而