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“全方位、全过程”公众参与 ——南京城市总体规划实践 王波 摘要：公众参与是城乡规划编制的重要原则，南京城市总体规划（2007-2020 ）提出并实施了“全过程、全 方位”的公众参与方式。本文基于南京总体规划修编的前期、纲要、成果等阶段的公众参与实践，探讨总体 规划修编应如何从民生角度出发，针对重点问题开展形式多样的征询活动，以保障广大市民、单位的知情 权、参与权；且应如何甄别公众意见，将总体规划成果完善为全社会发展的重要公共政策。 关键词：全方位; 全过程; 公众参与; 总体规划 实践 公众参与“是权力再分配，通过这种再分配，那些被排除在现有政治和经济过程之外贫 穷的公民能够被认真地囊括进(社会的)未来” （S·Arnstein）。公众参与是社会发展过程中城市 规划管理的客观需要和必然趋势，而不是民主制度的装饰品，也不是一个简单的口号，它需 要培养公众的参与意识，提供必要的技术支持，更需要健全的制度建设（王郁，2006 ）。随 着《中华人民共和国规划法》（2008 ）的颁布实施，公众参与的法律地位被确立，城市规划 也正在实现从技术文件到公共政策的转变。 1 城市规划公众参与发展历程 伴随着西方国家民主政治的推进和城市规划理论的变革，城市规划中的公众参与大致经 历了起步期、生长期和完善期3 个阶段。 西方城市规划的公众参与兴起于1960 年代。保罗·大卫多夫 (Paul David-doff)在《规划 中的倡导性和多样化》提出与社会政治多元化和民主化发展相适应的“多元化倡导性规划” 概念，这种学说成为规划公众参与的宣言。1970 年代是城市规划公众参与的生长发展期。《马 丘比丘宪章》明确指出“城市环境是人民创造的，城市规划必须建立在各专业设计人、城市 居民及公众和政治领导人之间系统地、不断地互相协作配合的基础上。”在英、美的城市更 新和社区发展中，公众参与作为一种民主的实践和规划的重要手段得到普及和发展。从1990 年代起，西方公众参与进入了完善期。面对日趋多元化、片段化和流动化的社会，政府开始 3767 认识到自身的局限性，转而与社会、市民组织合作，制定公共政策。 公众参与城市规划的层次、深度和发挥作用，伴随公共参与的不断完善而逐步改进。阿 恩斯坦（S·Arnstein ）提出了“市民参与阶梯” ，以公众对政策制定的控制权程度，将公众参 与分为三种类型八个层次。（1）无参与：操纵性公众参与，组织形式上的“公众参与委员会”， 委员会人员经指定而非民选，公众无法参与政策制订；教育性公众参与，目的是使他们更好 地领会决策者的意图并执行它们；（2 ）象征性参与：信息性公众参与，将预期目标及规划大 纲告知听众，但并不听取他们的意见；咨询性公众参与，组织公众听证会的目的是为了收集 意见，但公众扮演的只是受咨询的角色，并无决策权；限制性公众参与，公众委员会享有一 定的决策权，但委员会中大多数代表为官方指定，只有少数是“ 民选” 的，他们在表决中处于 劣势；（3 ）代表性参与：伙伴性参与，公众以“伙伴”身份与官方一起参与决策；代表性参与， 官方机构不参与决策，仅提出某些要求或条件限制；完全性参与，官方机构完全不干涉公众 委员会的活动，公众委员会只对居民负责，享有充分的决策权。 我国现行城市规划工作按工作进程可分为城市规划立项、城市规划编制、城市规划审批 和城市规划执行管理四个阶段。由于我国一直沿用前苏联的城市规划体系模式（胡云，2005 ）， 城市规划工作从立项到执行管理、监督的全过程均由城市规划行政主管部门一手操作。与之 相应的是，公众也认为规划是政府的事，参与热情不高。从目前公众参与的现状看，公众在 城市规划管理中仍处于从属地位。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，各种利益冲 突使公众参与的民主意愿日益凸显。按照公众参与层次划分，我国现阶段的公众参与处于信 息性公众参与层次。 2 南京城市总体规划公众参与概况 针对目前国内公众参与现状，新一轮南京城市总体规划修编（以下简称规划修编）工作， 高度重视公众参与工作，提出并实施了“全过程、全方位” 的公众参与方式，将城市总体规划 作为一项涉及南京全社会发展的重要公共政策，通过强化城乡规划工作的社会监督，提高城 市总体规划方案的科学性、公开性和可操作性。 本次规划修编工作经历了前期、