主体功能区规划下转移支付问题探析.doc

主体功能区规划下转移支付问题探析摘　要：主体功能区是一个全新的概念，是指根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种特定主体功能定位的空间单元。主体功能区规划是我国践行科学发展观，协调区域、人与自然关系，形成可持续发展能力的重大战略性规划。分析了主体功能区与转移支付的关系、属性以及基于信息不对称而存在的逆向选择与道德风险问题，并给出基于分析的建议。 关键词：主体功能区；转移支付；逆向选择；道德风险 中图分类号：F83 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）36-0045-03 近30年来，我国经济和社会取得了巨大成就，这主要得益于以经济建设为中心的发展指导方针，但由于许多地区过度追求经济效益，其发展超过了环境的承载能力，破坏了人生存的自然空间，这种现象的根源在于“同质”的政府对“异质”的区域实行“同质”的管理。为践行科学发展的理念，国家提出了主体功能区规划，这是我国国土空间有序开发的重大战略创新。《全国主体功能区规划》明确提出，到2020年要“基本形成主体功能区布局”，并指出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设”来完善公共财政体系，“实施有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。信息不对称是现实世界的常态，本文主要在此情况下探讨主体功能区划下转移支付的逆向选择和事后财政资金使用和产业发展的道德风险问题，从期刊网的文献资料来看，目前还并没有博弈论这个角度的探讨。 一、主体功能区的概念与划分 主体功能区是一个全新的概念，是指根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种特定主体功能定位的空间单元。按照开发方式具体分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类。优化开发区域是指国土开发密度已经较高，资源环境承载能力开始减弱的区域；重点开发区域是指资源环境承载能力较强，经济和人口集聚条件较好的区域；限制开发区域是指资源承载能力较弱，大规模集聚经济和人口条件不够好，并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区域是指依法设立的各类自然、文化保护区域。这种划分的实质是把国土划分为开发区域与保护区域。按照开发内容分为城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区。按照层级分为国家和省两级，国家级不覆盖全部国土，省级覆盖全部区域，同时省级以县级行政区为基本操作单元，主体功能区可以跨行政区。 二、主体功能区划下转移支付问题探讨 （一）主体功能区划下财政转移支付的理论渊源 传统的财政功能理论认为财政具有三个主要功能，一是资源配置职能；二是收入分配职能，也就是达成社会所认可的“公平”状态；三是经济稳定职能。一般以往的财政转移支付，都是国家对经济富裕地区收税，然后转移到经济相对落后地区，以保障落后地区政府的运转，保障当地居民的基本生活需求和一定程度的公共服务，包括教育、医疗卫生等等，达到某种程度上的公平，履行的是财政的第二个职能。 主体功能区划下转移支付的理论基础是经济学中导致市场失灵的外部性理论。外部性分为正外部性和负外部性。正外部性是行为主体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价，负外部性是行为主体的活动使他人或社会受损，而该行为主体却没有为此承担成本。在主体功能区规划中，由于各地区自然环境禀赋的天然差异，导致了各主体功能区之间生态、环境和经济利益的不平衡。对于限制和禁止开发区域，其外部性表现为向优化开发区和重点开发区提供生态产品和生态服务的同时，而自身由于政策限制失去了大力发展经济的机会。而重点开发区域和优化开发区域，排放污染物（如CO2、CO2），相应产业的发展对整个社会的生态环境产生破坏。正、负两方面的外部性导致了两种不同类型的开发区域即限制和禁止开发区与优化和重点开发区之间生态、环境和经济利益的不平衡。《国家主体功能区规划》明确提出开发区要提供经济产品，保护区要提供生态产品，而产品又可以分为私人物品与公共物品，私人产品在产权明晰的情况下，如果交易成本足够小，可以交由市场解决，如果是公共物品的话，则由政府通过税收来提供。所以基于主体功能区的转移支付其实质是一种购买交易行为，购买的是禁止和限制开发区生产的“生态产品”，根据科斯定理，只是由于生态产品的使用很难界定清晰的产权，交易成本太高，而政府具有某种程度的规模效应，这样才由政府出面来集体购买。当然政府也并非完全理性，全知全能，也要在不断的利益博弈中调整改进，这是后面要探讨的话题。 （二）主体功能区划下转移支付的内涵属性 优化开发区与重点开发区对限制开发区、禁止开发区的财政转移支付有什么样的内涵属性？是不是一种追求公平的扶贫救助或者是一种恩赐呢？基于不同