“准行政领导体制”的具体特征与影响.docVIP

　　“准行政领导体制”的具体特征与影响 　　一、准行政领导体制的内涵 　　行政领导体制，指的是行政领导活动当中行政领导权限的划分、组织机构的设置以及其所形成的用来规范行政领导活动范围和方式的制度体系。行政领导体制作为政治制度的外在表现和实施形式，为所有行政领导活动的展开与进行提供了必不可少的运作平台，是表明行政领导活动合法性的重要依据[1]（P58）。自党的十一届三中全会以来，我国的行政领导体制进行了适应时代要求和社会建设的改革发展；随着党政分任、政企分离、行政首长负责等一系列具体制度付诸于实践，政府与社会的关系也发生了显着转变。目前我国行政领导体制的本质特征主要表现为三点：人民群众依照法律规定参与国家和各项社会事务管理；中国共产党在体制中起到领导核心的作用；在领导和管理过程中仍带有一定的中央集权特色[1]（P76）。 　　面对当今全球化与后工业化社会的趋势所带来的挑战，为了回应社会公共事务协同治理的要求、达到善治目标，政府不再试图扮演十项全能的传统角色，而是选择与其他治理主体如社会组织等共同参与对公共事务的管理过程。然而，在此多元主体共同治理的模式当中，政府依然处在核心地位，对其它类型的治理主体仍旧保有相当重要的影响力。在当前推进社会管理创新、加快政府机构职能转变的大背景之下，政府与社会组织之间的关系正在逐步由以往的绝对严格监管转变为选择限制监管,很多公益慈善类、工商经济类和社会服务类等社会组织的登记管理门槛降低、程序简化，其生存发展空间得到了一定程度的拓展，但政府对社会组织施加的影响力度并未因此而显着减弱。《十二五规划纲要》提出：要加强社会组织建设，必须坚持培育发展和管理监督并重;政府在促进社会组织发展和加强社会组织监管这两方面，实际上是两手抓、两手都要硬[2]. 　　由前所述，政府对社会组织施加的影响，可以归结为制度上的形式领导与运作中的实质控制两个方面。制度上的形式领导，表现为通过在社会组织中的党组织建设来强化党的领导核心地位，从而保证社会组织的有序发展，避免不可控因素的发生；运作中的实质控制，则表现为政府对社会组织的登记门槛程序等的简化实施是分类控制、差别对待的。由于党和政府并不是通过行政力量直接领导社会组织的，而是以党建监管和运作规范等手段来对其进行约束，因此并不能称之为完全的行政领导体制，而是带有相当程度的行政领导体制特征，可称为准行政领导体制. 　　二、准行政领导体制的具体特征 　　（一）行政领导不在社会组织中兼任职务 　　行政领导力量若直接作用于社会组织，那么社会组织的自治性就无从谈起。政府一直要求党政部门的领导干部不兼任社会组织的工作人员，1988 年的《基金会管理办法》就明确规定基金会的领导成员，不得由现职的政府工作人员兼任。 　　然而由于体制改革的艰难，这一问题历经许久才得以基本解决。 　　1994 年 4 月 《关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知》，提到为了贯彻政（政府）社（社会团体）分开的原则，加快政府职能的转变，更好地发挥社会团体的独立作用,国务院各部委、各办事机构、各直属机构的领导同志今后不再兼任社会团体领导职务，已兼任社会团体领导职务的，要依照该社会团体章程规定程序，辞去所兼职务[3].1994 年 5 月《关于对lt;国务院办公厅关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知gt;有关内容解释的通知》再次指出部门领导人现已担任社会团体领导职务的，应于《通知》发出一年内退出[4].1998 年 7 月《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》再次重申县及县以上各级领导干部不得兼任社会团体领导职务[5].1998 年 11 月发布了《关于对〈中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知〉有关问题的解释》[6].中央组织部对此问题也做了类似的通知[7].2004 年《关于现职国家工作人员不得兼任基金会负责人有关问题的通知》规定党的机关、人大机关、政府机关、政协机关、审判机关和检察机关中的现职工作人员，以及法律、法规授权行使行政管理职能的其他机构的工作人员不得兼任基金会负责人[8].北京市按照新增严控和存量渐退的原则进行改革，今后北京市新增社会组织登记审批时，原则上管理人员中不能有党政机关公务员、参照公务员法管理的事业单位人员，严格控制党政机关公务员或参照公务员法管理的事业单位人员兼职。北京市现有社会组织中存在有此类情况的，要实现兼职人员的逐步退出[9]. 　　直接的行政领导力量从社会组织中的逐步撤出，为社会组织注入了新鲜血液，使其越发生机勃勃；这是对特殊时期历史遗留问题的交代，也是顺应现实的必然结果。虽然根深蒂固的惯性思维难以一蹴而就的根除，但现状已然有所改善。 　　（二）通过党建工作对社会组织进行监督管理 　　尽管目前社会组织中已基本不存