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　　完善我国政府非税收入预算管理的思考 徐永翥 [摘　要] 本文介绍了我国政府非税收入预算管理的沿革, 总结了我国政府非税收入预算管理的现状,分析了我国政府非税收入预算管理存在的问题, 研究提出了完善我国政府非税收入预算管理的建议。 [关键词] 非税收入　一般预算收入　预算管理 政府非税收入是我国政府收入体系的重要组成部分, 经济转轨时期, 我国政府非税收入实行预算外管理的方式, 有效地调动了地方和部门筹集收入的积极性, 非税收入的存在有力地推动了我国经济社会的发展, 但由于非税收入预算管理不规范, 也推动了“乱收费、乱罚款、乱集资”等问题, 给社会造成了沉重的经济负担, 严重干扰了正常市场经济运行秩序。加强政府非税收入的预算管理, 有助于促进非税收入的不断规范, 建立符合市场经济体制的非税收入管理方式, 具有重要的现实意义。 一、我国政府非税收入预算管理沿革 (一) 第一阶段: 预算内管理阶段(建国初期—1953 年) 建国初期, 我国实行高度集中的财政管理体制, 国家财政统收统支。当时政府的非税收入项目很少,资金数额也不大, 大部分非税收入项目放在预算内, 由财政部门统一征收管理。只有少量的税收附加收入和少数的专项事业收入由于已经规定了专门的用途而作为预算外收入进行管理。对于行政机关和事业单位的零星收入, 包括房租水电和处理公物收入通常按冲抵支出处理。某些有收入的事业单位, 其收入要全部上缴财政, 支出由预算安排。所以非税收入的管理十分简单, 基本上是预算内管理。 (二) 第二阶段: 部门自行管理阶段(1953 - 1996 年) 1953 年, 我国开始了有计划的经济建设。为适应新形势的需要, 中央决定实行“统一领导、分级管理”的财政管理体制, 适当扩大地方的机动财力, 对企业实行经济核算制, 设置企业奖励基金、福利基金和大修理基金, 开始形成了由企业管理的专项基金。同时, 1953 年全国财政会议研究决定, 从1954 年起把工商税附加列入预算外, 用于城市公用事业的维护; 公路养路费、中小学杂费等事业收入, 也作为预算外资金管理, 各单位的零星杂项收入留给单位自收自支。 1986 年, 国务院颁布《关于加强预算外资金管理的通知》(国发[ 1986 ] 44 号) , 正式出现了预算外资金的概念, 将预算外资金界定为由各地区、各部门和各单位依据国家有关规定, 自行提取、自行使用的不纳入国家预算的资金, 其性质则是国家为了刺激各个地方政府和部门发展经济、举办实业的积极性, 而留给地方和部门的机动财力和财权。由此开始, 我国政府明文将完整的财政资金切割为预算内、预算外两大块, 并明确规定了预算外资金的所有权与使用权归属地方、部门和单位, 形成了事实上的国家预算双轨制。1993 年, 由于企业会计制度和财务制度的改革, 预算外资金管理范围也发生了相应变化, 国营企业的预算外资金作为所有者权益体现, 除上交国家税收外, 这部分资金完全由企业决定其用途。因此, 从1993 年起, 预算外资金的范围由原来的三部分变化为由地方财政部门的预算外资金和行政事业单位的预算外资金两部分组成。这一阶段, 政府非税收入预算管理的特点是, 实行预算外管理, 不作为财政性资金, 不由财政部门进行管理, 由部门和地方自行管理的“预算外”管理方式。 (三) 第三阶段: 财政专户管理阶段(1996 - 1999 年) 1996 年国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》(国发[ 1996 ] 29 号) , 重新界定了预算外资金的性质, 预算外资金是国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能, 依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提出和安排使用的未纳入预算管理的各种财政性资金。这一预算外资金的定义发生了重大转变, 预算外资金的所有权、使用权不再是部门、单位, 而是政府, 预算外资金的性质是财政性资金, 这是一个根本性的转变。同时要求预算外资金, 必须统一纳入财政部门在银行开设的财政专户进行管理,户进行管理, 预算外资金的预算管理方式的特点主要是实行财政专户存储, 不进入国家金库, 财政部门监督管理, 但这种资金的预算分配使用权财政还无法完全控制, 基本上要全额返还单位使用, 我们将这一阶段政府非税收入预算管理的方式概括为财政专户管理。 (四) 第四阶段: 纳入预算管理阶段(1999 年———至今) 1999 年, 财政部等五部门联合下发《关于行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》, 将非税收入全部纳入财政专户管理、并逐步纳入预算管理为目标, 政府非税收入逐渐向纳入预算内管理的方式深化。 实际上, 在1996 年国务院下发《关于加强预算外资金管理的决定》(国发1996 [ 29 ] 号) 时, 就已规定从1997