我国温室气体排放总量控制制度面临的关键问题及建议.docVIP

　　我国温室气体排放总量控制制度面临的关键问题及建议 　　碳元素活跃于陆地表层系统的物质与能量循环过程中，是全球气候及环境变化的基本要素[1].2012 年，全球化石燃料燃烧和水泥生产排放的 CO2排放量达创纪录的9. 7 plusmn; 0. 5 PgC[2],气候变化已经造成并将继续造成对全球人类生存的威胁。为保障世纪末全球升温控制在 2℃ 之内，碳排放空间将逐步成为类似国土资源一样的稀缺性战略资源，成为一个国家和地区发展的新边疆.新世纪以来，随着工业化、城镇化的加速推进，我国温室气体排放增长迅速，目前年碳排放量已占全球 3 成，排放增量过全球 1/2,人均排放也接近欧洲水平[3].尽管我国已提出碳强度下降目标，但实践表明，强度管控难以扭转碳排放总量增长的趋势。因此，进一步强化碳约束，合理配置排放空间资源，实施总量控制十分必要。从环境科学角度来看，温室气体排放总量控制是指要求主体排放控制在总量目标内的环境管理体系，强调指标分配方法； 从资源科学角度来看，是排放空间资源的配置和优化，强调资源使用价值； 从管理学角度来看，则是将区域经济学观点引入到环境保护中，强调区域协同。 　　国内外相关研究主要集中于三大领域： 一是科学领域研究，包括排放影响因素、全球碳收支平衡分析、排放空间测算、情景模拟等； 二是方法学研究，主要是责任分摊机制和时空分配研究，如英国全球公共资源研究所[4]、斯德哥尔摩环境研究所[5]等； 三是资源管理政策研究，主要是运行机制和管理制度研究，包括排放许可制度、总量 - 配额交易制度、碳标签制度和 MRV 机制等。国内研究来看，中科院[6]、社科院[7]、国务院发展研究中心等[8]先后提出了中国自主的国际碳预算或碳排放权分配方案，并讨论相关实现机制； 不少研究也从技术层面探讨了区域层面、行业层面的分配方法或减排路径[9 -10]. 　　1 温室气体排放总量控制的理论和方法基础。 　　温室气体排放空间是狭义的气候容量概念[11],可表征为地球表层系统对人类经济社会活动碳排放的整体承载能力。 　　从空间效应看，温室气体排放不同于一般污染物，其在全球不同地理空间位置上的排放是无差别的，贡献全球一致的增温效果。碳排放空间资源的整体性、公共性、稀缺性等特征均为全球尺度，而非国家或地域尺度，其资源所有主体应属全人类。因此，宜采取自上而下管理模式，由国家最高层负责配置资源，以协调地区、部门和行业间的资源需求。 　　从时间效应看，不同时间段的温室气体排放边际成本是一致的。全球变暖主要取决于累积排放，即使停止了碳排放，其影响仍将持续许多世纪[12].因此，需要从科学层面估算已有累积排放，评估全球剩余排放空间，给未来的排放空间进行合理路径安排，如斯特恩报告的人均 2tC 的趋同目标等[13]. 　　从排放效应看，气候、能源、环境问题同根、同源、同步。化石燃料燃烧是温室气体排放的主要贡献因素，也是大气污染物的重要，很大程度上京都议定书规定的 6种温室气体中有 5 种与 PM2. 5 相关[14],碳减排也可带来SO2和 NOx 排放的降低。据此可认为，全球增温效应和地区环境效应是协同的，过高的碳排放强度和空间密度会引致局部地区严重的能源和环境问题，反之地区资源环境承载力也会影响碳排放容量，总量控制需要考虑排放密度和环境容量的问题。 　　从社会属性看，具备准产权化和准货币化特征。实施总量控制，就是要限定环境容量使用上限，明确排放空间资源的稀缺性。政府作为公众代理人，应履行管理、利用和分配排放空间资源权利，保证其合理使用和公平分配，防止公地悲剧现象发生。基于此，可认为排放空间是一种权益，是对排放空间资源的占有、使用、处分及收益等各种权利集合，是一种准产权。进一步的，引入可分割和可计量性特征后，排放空间可分配到行为主体，籍此明晰责权，为市场配置提供了基础，也具备了准货币化的特征。因此，碳排放总量控制需要统筹排放空间资源的分配和再分配，并利用市场供求关系来提升配置资源效率。 　　2 温室气体排放总量控制的关键问题剖析。 　　2. 1 总量控制的范围和边界。 　　范围和边界是总量控制实施的基础，是基于公共管理成本效益的考量。温室气体排放源具有多样性、复杂性和全球性，涉及多类温室气体，涵盖诸多领域，涉及不同主体，因此政府不可能将所有排放源都作为管制对象，需根据管理成本、控排潜力、干预能力等多方面因素，来综合判定控制范围[15].只有当管制收益大于成本时，干预才是必要并合理的。在当前国情下，应选择排放规模贡献大、便于监测、易于考核、执行成本较低的范围边界来加以管制，建议在管控气体上重点考虑 CO2,排放源上重点考虑能源活动，以后逐步扩充完善。 　　2. 2 总量控制的目标设定。 　　总量目标是气候变化和和经济增长目标间的博弈。环境库兹涅茨曲线揭示