惩罚承诺失信及农村政策扭曲.PDFVIP

2012.3 惩罚承诺失信及农村政策扭曲* 谭秋成 （中国社会科学院农村发展研究所） 内容提要：本文建立了一个中央与地方政府关于农村政策执行的不完全信息动态博弈模型。中央政 府制定并颁布一项农村政策，地方政府负责组织实施。由于社会经济发展水平和资源条件的不同， 农村政策在各地的适应性也不同。地方政府知道农村政策在本地的真实适应性，而中央政府只知道 这一适应性的概率分布。如果冒险扭曲农村政策可获得高额收益、地方政府主要负责人任职的保留 效用较低、地方政府负责人对未来的时间贴现率高，则中央政府声明要惩罚政策扭曲者的承诺是无 效的；如果中央政府事后检查农村政策执行情况的成本高昂、地方政府预期中央将采取“法不责众” 规则，那么，中央政府的惩罚承诺是失信的。当惩罚承诺失效或失信时，政策适应性高的地区的政 策执行者将谎称政策在本地的适应性低，扭曲农村政策以谋取私利。 关键词：农村政策 政府博弈 政策扭曲 20 世纪 80 年代中后期，中央在森严的金融管制旁边开了一个口子，允许乡村基层组织、农村 信用社、农村供销社兴办合作基金会，希望农民在社区内相互调剂资金，发展农业和工商业，活跃 市场交易，增加农民收入和农产品供给。中央政策将农村合作基金会定位于社区性资金互助组织。 然而，因为无法监管，基层政府直接将合作基金会中农民的存款用于高风险建设项目、乡镇政府开 支甚至个人消费。结果，合作基金会呆账、坏账大量发生，相当多的农民血本无归，农村社会冲突 频繁发生。1999 年，中央以扰乱金融市场为由关闭了农村合作基金会。由于呆账、坏账没有能够得 到及时处理，农村金融市场多年萎靡，农民为讨债而不断申诉、上访。 因地方政府扭曲农村政策为自己谋利、最终迫使中央政府废弃该项政策的事例不只是农村合作 基金会，乡村“三提五统”政策、粮食贸易管制政策等亦是如此。2006 年以来中央推行的社会主义 新农村建设运动正面临着同样的命运，“村容整洁”已蜕变为地方政府驱赶农民上楼、掠夺农民宅基 地的借口，中央政府用于兴建农村水利、道路等的专项资金被各级政府和部门克扣、挪用，甚至贪 污。在中国这样一个中央高度集权的行政体制中，农村政策是党和中央政府在农村的意志体现，地 方政府对农村政策的扭曲破坏了中央的权威。在上级党委握有下级政府主要负责人任命权的行政系 统中，为什么会普遍发生扭曲农村政策这一逆中央意志而行事的问题？ 信息不对称无疑是地方政府扭曲和改变农村政策的重要原因。根据标准的委托—代理理论，拥 有私人信息的地方政府必然要在政策执行中抽取信息租金。中央高度集权的行政体制由于失去了投 *本文为笔者主持的中国社会科学院重大项目“我国农村政策的制定程序与实施机制研究”的部分内容。感谢潘劲研 究员、孙若梅研究员、魏明孔研究员、廖洪乐研究员、何广文教授、李锐教授为本文提出宝贵意见。对于文中的观点 和可能出现的错误，笔者负全部责任。 - 37 - 惩罚承诺失信及农村政策扭曲 票选举和分权制衡两大强有力的监督工具，地方政府作为政策执行者更容易隐瞒信息，利用政策套 利（谭秋成，2008）。但是，信息不对称并不是农村政策被扭曲的全部原因。现实中，人们观察到的 一个普遍现象是：在责任已经明确的情况下，相当一批扭曲农村政策的地方政府领导并未被问责。 笔者认为，正是中央政府事后惩罚承诺失信，放纵了地方政府扭曲农村政策为小集团或个人谋利的 行为。 本文第一部分建立一个中央与地方政府就农村政策执行而展开的不完全信息动态博弈模型；第 二部分分析地方政府执行农村政策时可能采取的策略；第三部分分析当中央政府采用“法不责众” 规则时，地方政府如何合谋扭曲农村政策；第四部分是简单的结论。 一、农村政策执行的博弈模型 （一）偏好和策略 中央政府G 制定一项农村政策以获得收益R 。R 可能是直接的财政收入，也可能是间接的来 自农产品供给充足带来的社会稳定、农民对政府的支持等。中央政府是从自己的利益、特别是从政 权稳定这一角度来评价农村政策收益的。所以，R 未必全部是农民所期待的。R 的大小由政策适应 性决定。假定政策适应性服从高或低的二点分布，即 ~  , 。当政策适应性