构建地方政府性债务责任承担机制的国际经验借鉴-财会月刊.pdf

构建地方政府性债务责任承担机制的国际经验借鉴 ——以巴西实施《财政责任法》为例 金荣学（博士生导师），傅 鑫 【摘要】在中央系列政策措施的推动下，地方政府性债务管理取得了突破性进展。然而，责任承担和 监督管理等方面的举措仍需要进一步规范和完善。通过分析借鉴巴西的相关经验，可从政府官员责任、 地方政府责任和审计法院责任等方面构建和完善我国地方政府性债务责任承担机制。 【关键词】地方政府性债务；《财政责任法》；经济责任审计；责任承担机制 【中图分类号】F812.7 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2017）18-0074-5 2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理 根据财政部公布的数据，截止到2014年年底，地方 的意见》（国发［2014］43号）正式下发后，建立了 政府一般债务余额实际数为9.43万亿元，专项债务 “借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，地 余额实际数为5.98万亿元，上述两项债务余额合计 方政府性债务管理开始逐步走向规范化。2015年实 约为15.4万亿元，其中，2013年7月~2014年年底净 施的《预算法》（修订版）赋予了省级政府发债权以及 增4.5万亿元，增幅达到41%左右。2014年年末，地方 地方存量债务处理、地方置换债券发行等权力，为地 政府一般债务余额和专项债务余额的合计数是 方政府性债务的举借和归还开辟了道路。2016年国 2014年地方一般公共预算收入的1.2倍。 务院办公厅印发了《地方政府性债务风险应急处置 现行财政体制下，地方政府承担着较大的支出 预案》，对地方政府性债务风险应急处置做出总体部 责任。由于宏观经济波动和城镇化建设等多种因素 署和系统性安排，提出了对地方政府性债务风险的 的影响，地方政府基础设施建设的融资需求仍然较 分类处置和责任追究。然而，从责任承担机制的视角 大，在建项目和拟开建项目都需要投入大量资金。与 来看，债务资金使用的权责匹配仍存在现实困难，部 资金需求量相比，地方政府，尤其是市、县、乡级政 分政策规定仍然有待明确。同为发展中大国的巴西， 府，依靠地方税收和上级转移支付获取的财政收入 凭借《财政责任法》的推行，强化了各州政府及其下 显得捉襟见肘。新修订的《预算法》规定省级政府可 属分支机构的债务责任约束，成功地化解了地方政 以代市、县级政府发行地方政府债券。市、县级政府 府债务危机。 为了缓解收支矛盾，请求省级政府代发行政府性债 基于我国地方政府性债务现存的问题，借鉴巴 务，结果导致地方政府性债务规模呈增加趋势。 西《财政责任法》的经验，探究现阶段地方政府性债 2. 地方政府的举债权限管理机制有待完善。 务运作中的责任承担问题，通过构建责任承担机制 《预算法》赋予了省级政府适度的举债权限。一方面， 加强管理约束来化解和防范地方政府性债务风险， 这种举债融资机制有利于防范债务风险，抑制地方 具有重要的现实意义。 政府过度举债；另一方面，在省一级严格的管理控制 一、我国地方政府性债务管理的主要问题 之下，市、县级政府作为债券资金的实际使用者和偿 1. 债务存量规模较大且存在进一步扩张趋势。 债责任方，使用债务资金的规模权限受到极大约束， 【基金项目】教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“政府债务预算管理与绩效评价研究”（项目 编号：15JZD024）；国家社会科学基金项目“地方政府性债务绩效评价、影响机理及优化路径研究”（项目编 号：13BJY161） □ 财会月刊2017.18 ·74· 偿还债务资金的责任也变得模糊，造成权责不够明 行为虽已受到一定约束，但机会主义行为仍可能在 晰的状况。 现有存量债务和新增债务中重现。 此外，虽然规定了对地方政府性债务实行限额 二、借鉴巴西《财政责任法》经验的原因 管理，但仅有省一级总额约束的原则性表述。在省一 1. 经济发展基本情况存在相似之处。巴西与中 级债务总额约束下，如何