中国古代监督制度及对当代中国监督制度启示与设想-曾嘉邦.doc

从中国古代监督制度到对当代中国监督制度的启示与设想 作者：电气11-1 曾嘉邦 [摘要] 为了保证官僚机构正常运作和各层级官吏忠于职守、秉公守法，历朝历代的封建统治者都大力推行行政监察制度的建立与完善。这一依附于皇权、行政监察权的监察体系对于官吏机构的升迁任用起到了相当大的制约与督查作用。尽管作为封建制度下的行政监察制度是为巩固皇权而存在这一核心价值观有着根本局限性，但对于当今中国党政合一的高度中央 集权前提下的行政监察制度仍然有着许多值得借鉴与学习的地方。 [关键词] 行政监察 监督制度 启示借鉴 创新发展 历史演变 我国古代自文明兴起伊始 ，权力结构边是沿着集权于皇帝本人、中央政府的轨道发展的，并由此不断演变发展。而在此过程中，以皇权为核心的封建专制式的中央集权制之所以在中国盛行数千年而不衰，这有赖于完备统一的官僚机构的支持，官僚机构是中国古代推动国家机器正常运转并实施治国治民方针的必要力量。因此，对于官僚的管理制约也变具有了极其深远重要的意义。治理官员在于监督，而监督的依据是法律制度，中国古代的行政监察制度也因此孕育而生并伴随着封建集权制度的延续而发展。 一、行政监督制度的内涵 行政一词原意为“在下面的执行者”、“管辖下的服务”，后与政府管理通用，意指政府机构及其行政决策、行政执法过程中的组织、指挥、沟通、协调、控制和评估等活动。 在我国，“监督”的最早说法是：“古之遣将，上设监督之重，下建副二之任，所以尊严国命，谋而鲜过者也。”(《后汉书·荀彧传》)古代“监督”还作为名词特指官员的职务名称，譬如，清朝设立的十三仓监督，清末的新办学堂里也设有监督一职。所以，从一般意义上讲，监督就是监察和督促。 监督一词，中文里从辞源上讲“监亦有光”，“监者，临下也、领也、察也、视也”；督则指督责，察其罪，责之以刑罚，使被督者的行为符合规范。监督作为社会管理过程中的控制手段和控制职能，起始于生产和分配中的记事和契约活动，后引用于军事、公共治理诸领域，有着四个方面的含义：一是对逐鹿沙场的将士进行督导和压阵；二是白上而下的层级监控和督促；三是管理过程中的控制机制；四是公共事务治理中国家权力的监控和制约。经历了近代和现代社会民主政治和市场经济的洗礼之后，监督已从原来的督军和自上而下的检查督促，更多地转向了社会公共事务治理中的控制和公共权力运作中的多元多级监控，转向了权利的维护，指人们为了达到政治、经济、文化等方面的某种目的或目标，仰仗了解权(知情权)、选择权和督促纠正权等权力或权利，通过对社会公共治理中若干事务的内部分工约束或外部民主性参与控制等途径，针对公共权力的资源、主体权责、运作效能等而相对独立地开展的检查、审核、评议、批评和督促活动。 我国古代行政监察制度的历史发展进程概述 我国监察制度发端于4OOO多年前的原始社会末期。据传说，在我国远古时代，有三个大的氏族部落，即东方的夷人部落和黄帝部落。他们先后进入黄河下游流域，结成了强大的部落联盟，部落联盟设一个联盟议事会管理日常事务，参加联盟的各氏族部落首领均为议事会成员。议事会成员通过民主推选的办法产生部落联盟首领，具体执行议事会做出的各项决议。部落联盟首领通过到各处巡视，处罚有罪的首领，率领部落成员攻击敌对的部落，进行一种自上而下的监督。自夏商周(西周)奴隶制国家出现，产生了监督制度的雏形，但只以御史、小宰、中大夫等官职兼施监督职能，尚未形成独立体系。 西周是奴隶制的全盛时期，它总结了前朝的统治经验，建立了一套分封制和宗法制相结合的系统而完整的奴隶主贵族专政的行政管理制度。周公东征的胜利，使周朝统治地域更为广大，政权也更为稳固。于是，周天子不失时机地采取了“建侯王”的措施，即分封诸侯以稳固周王室的统治基础，按照“大宗”、“小宗”的地位，自上而下地把土地和臣民逐层分封，即所谓的“分邦建国”。西周的监察制度分为两个方面，一个方面对于诸侯王国的监督，一个方面是中央机构的官员本身兼有一定的监察职能。对于诸侯王国的监督首先是对封国官吏的任命，大国的三卿均由周王亲自任命；次国的三卿中二卿由周王任命，一卿由国君任命，其次对各诸侯国的组织规模的大小和地位的高低都有一定的限制。如诸侯王国的上卿，一般不能超过三人，地位只相当于王室的下卿，对天子只能称“陪臣”，各国的军队限制在一军到三军，各国的都城不能超过三百雉(九百丈)，大的城邑不能超过一百雉。再次，周王有时还向诸侯国派遣监国的使臣，与诸侯并称为“诸侯”或“诸监”，直接具有监督职能。中央官员如小宰、御史、朝大夫等兼施监察职能，但尚未形成独立的体系。 先秦时期的萌芽阶段 我国古代行政监察制度萌芽于春秋战国时期。如 《周礼》中记载，夏至春秋战国时代出现了以史官或行政执法官兼领检察权，成为具有监察职能的兼职监察官。《周礼》中还正式出现了“御史”官称，其