更新城市的市场之门.PDFVIP

《国际经济评论》 更 新 城 市 的市 场 之 门 * ——深圳市化解土地房屋历史遗留问题的经验研究 北京大学国家发展研究院综合课题组 中国城乡二元土地制度下形成的 “先国有化、后市场化”的城市土地资源配置方 式，不能适应改革开放以来投资办厂、基础设施建设和大规模安置流动人口对土地的 巨大需求。在政府和原住民的利益碰撞中，大量农村土地自发流转参与城市化、工业 化，产生了所谓 “土地房屋历史遗留问题”。深圳是全国第一个通过征地和转地的方 式实现市域范围内全部土地国有化的城市，由此结束了城乡二元的土地体制，但却产 生了一个天量 “合法外用地”和 “违法建筑”与合法土地房屋并存的二元结构。与此 同时，深圳的建设用地资源几近耗尽，城市再开发面临重重困难。要解决这些问题， 既不能急，因为铁腕拆除的风险不可控，也不能拖，因为无法承受拖延的高昂代价。 调查发现，深圳的改革实践中已经包含了可行的政策元素，其突破口是以缴纳 “确权 税”（一个各方可接受的比例的土地）为前提，更新 “合法外用地”和 “违法建筑” 的法律产权关系，并以此促进城市再开发。本文提出，以 “尽可能把绝大多数人的活 动纳入合法框架”为出发点，从行得通的实践经验中提炼政策元素，就可以打开更新 城市的市场之门，走出以市场机制配置城市空间资源的新路。 关键词：更新城市 土地确权 城市空间资源 深圳的发展史，是一部改革开放引发快速城市化的历史。从1979年到2011 年，深圳市的建成区规模从3平方千米扩大到934平方千米，增长300多倍；城 镇人口从3万增加到1500多万，增长500多倍；GDP从1.96亿元到突破11000亿 * 本文系课题组独立研究成果，不代表任何其他机构和个人的观点。课题组感谢深圳相关政府部 门、原农村集体干部和村民、多家企业和社会机构的积极协助，特别是得到深圳市规划和国土资源管理 委员会及各区管理局的大力支持与帮助。课题组成员包括 （按姓氏拼音排列）：崔旭、黄懿杰、李安宁、 李力行、李昕、陆振朋、茅锐、乔仕彤、王敏、吴鸾莺、徐建国、徐建炜、薛兆丰、杨继伟、尹建红、 张惠强、张霁阳、张琰、周末、周其仁。 56 更新城市的市场之门——深圳市化解土地房屋历史遗留问题的经验研究 元，增长5000多倍。这在城市发展史上，是难以被超越的纪录。[1] 放眼未来，深圳再次面临新的机遇。综观全球工业化、后工业化与城市化大 势，基本趋势就是经济、人口与资源在空间上的持续集聚，带来经济密度的大幅 提升。我们相信，中国未来城市化的进一步发展，将在高度繁荣的华南地区，造 就以一两座国际大都市为核心的都市圈，成为覆盖全域、辐射全国、影响东南亚 的增长极。在形成未来增长新格局的城市间竞争中，深圳理应当仁不让。 深圳也面临一连串挑战。比较紧迫的，是这个快速增长的城市可用的未建设 用地已近于耗尽。据2011年深圳市土地利用变更调查数据初步统计，全市国土 面积为1993平方千米，除去农用地面积906平方千米外，建设用地面积已达934 平方千米，占全市国土面积的47%。在规划的约束下，到2020年，全市实际可 [2] 新增建设用地仅为42平方千米。 实际上，2008年以来深圳的土地供应一直下 降，土地供应任务从2009年起连续三年没完成。[3] 对照毗邻深圳的香港，开埠170年，建成区面积只占全部土地面积的21%， 不到深圳的47%的一半。内地城市中，北京建成区面积仅占全市总面积的8%， 上海和广州则分别为13.5%和12.5%。显然，深圳既没有外扩的空间，也不可能 在现有城市框架内大幅度增加建设用地。要在未来的城市竞争中胜出，深圳必须 更新思路，寻求新的突破。 换一个角度来看，深圳尚有提高土地利用效率的巨大空间。2010年深圳每平 方千米的GDP为4.77亿元人民币，在国内领先 （北京为0.9亿元，上海为2.7亿 [4] 元 ），但相比于香港的14.3亿元和新加坡的18.4亿元，仍有不小的距离。在深圳 市内，原关内与关外的土