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农田水利设施的法律规制研究 内 容摘要：农田水利设施是农业的命脉，良好的农田水利设施是提高粮食产量，确保粮食安全，增加农民收入的必备条件，也是维护社会稳定，促进社会和谐的基础。 然而，近几年，我国部分地区不断出现干旱情况，严重影响了粮食的安全生产，这些不得不让人反思干旱的背后——我国农田水利设施存在的问题。本文从法律规制 方面对我国农田水利设施的产权归属、运行和管理、相关权利的保障及法律责任和救济途径进行分析研究，以期完善我国农田水利设施的法制建设，做到有法可依， 确保我国粮食安全。 关键词：农田水利设施 法律规制 2008年11月至2009年2月，我国北方河南、安徽等8省冬麦区遭受了50年甚至70年一遇的干旱袭击，给农业生产造成了严重影响。虽然最后取得了胜利，夏粮总仍然连续增产，但是这种来之不易的丰收，让我们付出了很大的代价。紧接着，2009年入秋以来，我国西南5省面临世纪大旱，且不说给农业生产造成了严重的影响，就连人们的生活用水都成了问题，5000多万同胞受灾，党和政府不得不采取紧急措施解决人们用水问题。 对这一次一次的灾害，我们不得不静下心来反思灾害的背后——我国农田水利设施体制，为什么不能保证农业生产用水？甚至连人们的生活用水都不能保证。本文在对我国古代及当今农田水利设施状况分析的基础上，对我国的农田水利设施体制提出相应的法律规制建议。 一、 我国农田水利设施建设历史悠久，自秦统一六国以来至清代末期整个封建时期，是中国封建社会时期农田水利设施建设规模最为宏大的阶段。在两千多年的发展历程中，历来统治者们都非常重视农田水利设施的建设并且制定了相应的制度来保障其运行。 （一） 秦代至明代末期。我国农田水利设施的建设和治理制度是集权型制度，即以官员组织形式为主的命令式修建农田水利设施的制度形式，也称“官修制度”。政府将水 利作为国家的头等大事，水利绩效是上至皇帝下至普通官员的主要体现，并且在法律法规中予以规定。比如《唐律疏议》、《宋刑统》和《明会典》等规定了农田灌 溉的用水细则和违背规则的量刑、奖惩措施。在调动劳力方面，采用募役、差调并重，有偿劳动和无偿摊派相结合的方法，纠集农田水利建设劳动力；在出资方面则 采取摊派于民（或水资源使用税），鼓励富民出资和政府拨支（包括动用公田之赋、官府借贷和无偿赐给水利经费）等方式。【1】 （二） 清代初期和末期。在这一时期，农田水利设施的建设和治理制度主要是自治型制度，即以民间农户组织形式为主进行的自发式修建农田水利设施的制度安排，亦称 “民修制度”。该制度是独立于基层行政组织也独立于县级以上政府机构，如《水册》、《渠册》、《水令》等，规定了灌溉组织机构的运行机制、设施保养制度、 用水制度、奖惩措施等。在筹资方面，由百姓均摊和官吏与绅士捐赠，一般不动用国家库款，劳力主要来源于渠道附近的受益农户。【2】 （三） 明代末期和清代中期。这一时期，农田水利设施的建设和治理制度是混合型制度，即包括官方力量又兼纳民间力量的制度安排，表现形式有官民分级管理，官督民 修，官方管理，官方认可或支持民间水利制度等。水利活动是一种通过官府承诺的民间自治活动，即“民岀其资，官发其令”【3】。民间管理组织虽是独立的单位，但成立时都与官方有联系，国家权力机关在必要的时候可以干涉跨地区的具体渠、闸管理规定。【4】 二、我国农田水利设施的现状。 我 国古代历来秉持“重农”的思想和政策导向，从对农田水利设施建设的重视这一点就可窥见一斑。然而，我国自改革开放以来，虽然各级政府投入了大量的人力、物 力和财力进行农田基础设施建设，使我国农业生产的条件得到较大改善，综合生产能力有所提高，为农业和农村经济的发展，农民收入水平的提高奠定了一定的基 础，但是，由于政府惯性和路径依赖的作用，作为农业生产基础的农田水利设施离农业生产发展的要求相距甚远，其突出表现即为当前农田水利设施建设中存在一些 问题，主要表现在以下几个方面： （一） 农田水利设施的产权归属界定不够明晰。在我国，虽然农民是灌溉用水者的主体，但是农田水利工程治理的重任大都由政府长期包揽，养成了农民的依赖心里。然而 在现实中，由于小型农田水利设施与大、中型水利工程相比，其规模都比较小，不能够引起政府的足够重视，如果没有出现严重的灾情，政府的工作重点一般都不会 放在农田水利设施方面，或者只是仅仅喊喊口号，并没有实际行动。而且由于年代较远，许多农田水利设施失去了有效维护，或是没人维护，没人管理，其效益严重 衰减，制约着农业的发展。究其原因就在于农田水利设施的产权归属不够明晰，责任不能到位，不能充分调动农民的生产积极性和创造力，进而导致资源利用率较 低。 （二） 农田水利设施的运行和管理机制失灵。其一，农田水利市场化和农村税费改革打破了农田水利设施传统的投入和运行机制。许多水利