制图术国家治理研究的一个新视角-社会学研究.pdf

制图术：国家治理研究的 一个新视角∗ 杜　 月 提要：在“技术治国”的治理理念下，文件和图像在中国的行政系统中的 地位日益重要，然而对于文件和图像的经验研究却没有得到相应的发展。 经 验研究的缺乏很可能源于分析视角的欠缺。 本文力图通过借鉴社会学、人类 学、政治学、地理学、历史学等各个学科领域内对于制图的研究，发展出一套 “制图术”的分析视角。 本文从“制图”、“治理”与“认知”三个环节对制图术 的视角进行论述，并尝试将这个分析框架运用于观察中国现阶段的土地治 理。 本文进一步指出，这一视角有助于我们发现制图术的广泛运用给中央政 府和地方政府分别带来的新的治理机遇和局限。 以“制图术”为分析框架的 研究指出了中国的治理结构正在经历的重要转型和潜在困难。 关键词：制图术　 技术治国　 土地治理 一、引言：盒子里的村庄 近年来，国土局的办公室里最常见的办公用品是一个个蓝色的文 件盒。 每一个盒子里都装着一个村庄的若干张地图，每一个盒子都是 一个土地项目，工作人员在这些图纸上作业，规划着中国未来的城市和 乡村。 当项目完成之后，这些地图就会被放到棕色的纸盒子里，运到档 案室封存起来以便接受上级检查。 这些地图并不能直接反映实际的地 理空间，田野作业时手持地图的工作人员通常需要村干部带领或是询 问农户才能找到实际的作业位置，但这些地图在系统中的位置极其重 要：所有的地图都必须被录入国土系统覆盖全国的数据库，当一亩建设 用地的图斑在数据库里显示重叠时，省里的工作人员会在两天时间内 ∗　 感谢谢立中教授、渠敬东教授以及周飞舟教授在选题上的支持。 文章写作过程中得到 了刘思达教授与赛德曼（Ｇａｙ Ｓｅｉｄｍａｎ）教授的支持与指点，特此感谢。 感谢匿名评审的 建议和帮助，文章的经验研究部分尤其得益于匿名评审的批评。 感谢田野过程中各位 国土系统工作人员的支持，他们对于自身工作的深刻思考是本文写作的灵感来源。 １９２ 论 文 制图术：国家治理研究的一个新视角 赶赴现场勘查。 地图连同各种附属文件构成了地方政府工作人员非常 重要的日常工作对象，一个项目所需要的几百份文件和图纸经常两个 成年人都抱不动。 当制图过程越来越复杂、地图的重要性越来越突出 时，专业的编制公司应运而生。 公司的工作人员日日穿梭往来于办公 室，成为地方国土系统日常工作中不可或缺的助手。 在这些表象之下，我们看到，“技术治国”已经成为重要的治理理 念。 如文章开头所描述的经验场景，在办公室的日常工作中，地图和文 件的重要性越发凸显。 现有研究指出，现阶段的国家治理力图做到专 项目标明确、资金分配平衡、预算结构清晰、过程管理严格、程序技术合 理、审计监督规范，在实施过程中一统到底，且带有明显的专家治国的 倾向（渠敬东，２０１２）。 在实际过程中，这却可能导致繁文缛节的文本 规则泛滥，上级和下级政府都在文本形式上大做文章，官僚弊病日益显 著（渠敬东等，２００９）。 然而除了总体性的判断，经验研究却并不多。 既然技术和文件构成了治理非常重要的一个面向，那么技术和文件的 经验研究显然亟待发展。 这种研究的迫切性不仅来自于文件在现实治 理结构中的重要地位，也来自于聚焦于文献的研究视角本身的重要性。 邓小南指出，文书研究对于中国古代史研究有重要意义：对于政令文书 的研究有助于突破平稳方正的条块结构，综合观察一个时期的政治体 制。 信息本身的流通性质提醒我们将承载信息、传递信息的相关制度 视为“流程”、“路径”，而不满足于停留在制度的用意规定和效果结局 这起讫两端（邓小南等编，２０１２）。 同样，文件研究对于当代社会学研 究的意义也应该得到相应的重视。 此类研究的匮乏一方面源自于政府 文件的高度敏感性，但更重要的因素可能是分析框架的缺乏。 本文尝 试将西方社会学、人类学、历史学、地理学以及政治学领域内对于制图 的研究进行梳理，促成其内部的对话，并将其放置到若干可以运用于中 国经验研究的概念板块之下，进一步提出以“制图术”作为一种新的透 析中国国家治理的视角。 “制图术”是对现阶段国家治理的一个重要面向的隐喻，它凸显了 国家将具体社会事实抽象为数字与图表，并以此为依据想象与治