20110304_加强城乡接合部土地管理 促进城市科学发展_大岳咨询.docxVIP

加强城乡接合部土地管理促进城市科学发展中国建设报 2011-03-0421世纪以来，随着我国经济社会的高速发展，城镇化进程不断加快。城乡接合部作为城镇化过程中经济产业活动最为活跃的地区，成为城乡用地争夺的焦点，土地利用矛盾十分突出。这一矛盾如不妥善解决，将很可能会影响到社会安定和谐，制约经济社会发展。多样多变的土地形态导致管理困难多样、多变是城乡接合部地区土地利用的典型特征。现行的城乡二元管理体制存在着管理重叠和条块分割现象，不能实现真正意义上的土地利用统管机制。在经济利益的驱使下，城乡接合部出现了各种寻租行为。这种低效率、无规划的土地开发利用形式，激化了城乡接合部的用地矛盾，形成恶性循环。城乡接合部地区无序、无规的土地开发，对城市整体发展的负面影响主要有以下几个方面：落地项目不一定符合城市发展战略。在城乡接合部，由于缺少整体的规划发展指导，往往出现基于短期经济效益考虑而引入项目的情况，常常不符合城市发展的方向和战略布局，这样一方面加大了城镇化的阻力，另一方面也是对社会资源极大的浪费。基础设施、公共服务设施配建困难，效率不高。一般情况下，村集体仅对本村的经济发展负责，因此其配建的基础设施、公共服务设施均规模较小，仅满足本村使用需求。而城乡接合部的飞速发展对公共服务设施提出了更高的要求，村集体各自为政的建设往往难以形成规模效应，且存在标准不高的问题。这就造成了城乡接合部地区在城市公共服务能力的建设方面，总是低水平地重复建设，投资大、效率低、协同效应不高。剩余用地开发难度高，利用形式受限。城乡接合部地区无序地引入项目，除占用大量土地外，还破坏了地块的完整性。剩余的地块规模小、分布零散、还易受到周边项目的限制，利用形式十分有限。这是一种缺乏战略眼光、不负责任的土地开发利用方式，是对本来就十分紧张的土地资源的浪费。城乡接合部地区土地利用矛盾探源城市空间有限，城市承载、容纳不了的项目向外寻求发展的空间；农村经济发展按照自己的需求，愿意以低廉的土地成本换取企业入驻，从而带动地方经济发展。这两种动力在城乡接合部汇聚，造成了城乡接合部土地利用多样无序的状况。城市用地紧张，外扩的项目投资占地行为缺乏管理。出于保护耕地的需要，建设用地供需之间一直存在较大缺口。“十一五”以来，全国每年建设用地需求都在1200万亩以上，而每年土地利用计划下达的新增建设用地指标却只有600万亩左右，缺口达50％以上。城市人口、资源的汇聚使城市建成区内土地日益稀缺、土地成本高昂。城市用地的不足，导致城市资本向外拓展，利用城市周边，尤其是城乡接合部地区的土地进行占地建设。这本是正常的经济现象，完全有机会在城乡接合部地区打造出具规模的产业园区。但是，在城镇化的初期，项目选址用地随意性很大，极大地破坏了农村原有土地的完整性，影响到后继城镇化的健康发展。村集体为发展经济而引入项目的举措缺乏管理。当前，单纯务农的经济收入过低。村集体在发展经济、提升收入、改善农民生活条件的动力驱动下，大力引入产业项目。客观地说，这些落地的项目确实带来了一定程度的基础设施改善和就业机会的增加，提升了农村居民的生活水平。但是，由于农村集体土地在流转、用途等方面存在限制，同时可供项目方选择的农村集体土地数量也较多，这就导致了村集体在引入项目的博弈中，并没有多少谈判的筹码。在这种情况下，村集体对于引入项目的类型和项目用地选址的影响力是很弱的。而地方政府和有关部门，出于产业税收等考虑，也倾向于先将企业“请进来”，却往往忽视了在将来旧城旧村的改造过程中还需要花更多的钱将企业“请出去”。城乡接合部土地利用的趋势动力分析从已发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中可以看到，在经济社会稳定发展的大背景下，划定城市发展边界、缩小征地范围等措施，将促使更多的企业向城市以外区域拓展投资，流向城乡接合部的项目和投资量将会继续增加。而农村经济要有质的突破，也必须在产业多元化发展上做文章。这两股动力有可能会使城乡接合部的土地利用矛盾进一步凸显、激化。在这种形势下，如能做好、做实城乡接合部土地利用管理工作，则有利于培植农村产业集群，形成规模效应、集约用地。反之，无序、无规地引入项目的局面如果持续下去，就会在城市周边埋下一颗颗城中村的种子，从长远看，将加剧城乡用地矛盾，极大地加重未来旧村改造的成本与负担。□大岳咨询