PPP产生背景解读.pdfVIP

推广PPP：贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制 变革 2013 年12 月26 日财政部主持召开了推广PPP 业务的研讨会， 财政部所有部领导参加，国家相关部委、金融机构派代表出席。楼继 伟部长做了长达一个半小时的主旨发言，重点阐述了如何结合新形势、 新情况、新变化，尽快研究运用 PPP 对内支持“搞建设”、对外支持 “走出去”的可行措施。 主旨发言共分为3 个部分，即什么是PPP，对内怎样运用PPP 以 及对外怎么运用PPP。 一、什么是PPP 从内涵范畴看，PPP 是Public-Private Partnership （公私合作）的 缩写，有广义和狭义两个范畴。广义PPP 是指政府与私人部门为提供 公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要 包括 BOT、BOO、PFI 等模式。早在几百年前，欧洲国家就授予公路 养护人“收费特许权”，由政府和私人部门公共提供公共服务；进入 20 世纪70、80 年代，为缓解财政支出压力，发达国家开始运用BOT 模式，在特许经营期内容通过“使用者付费”方式，引导私人部门参 与基础设施建设；到了20 世纪90 年代，英国政府率先提出了PFI 模 式，在特许经营期内通过“政府付费”的方式，支持私人部门投资公 共产品。近年来，英国等发达国家为弥补 BOT、PFI 等模式的不足， 又探索实施了一种新模式，也就是狭义 PPP。它与BOT 的原理相似， 都由“使用者付费”，但它比 BOT 更加强调公私部门的全过程合作。 今天，我们探讨的就是狭义的PPP。 需要说明的是，PPP 模式演变也经历了一个“过渡私有化”的“纠 错”过程，反映了国际社会对公共产品投融资模式的反思。在20 世 纪80 年代，英国撒切尔夫人、美国里根总统上台后，掀起了私有化 浪潮，对公共设施进行了大规模民营化，世行等多边机构也积极倡导 私有化改革，甚至鼓励将基础设施完全交由市场运作；实践表明，尽 管私有化在提高公共服务方面发挥了一定作用，但随着时间的推移， 也暴露了诸多弊端，如私人部门过度追求利润，经常导致公共产品价 格高企，难以保障公益性，政府的退出并未带来基础设施的大发展， 反而造成了基础设施供给不足。针对这些问题，2002 年，中国和印 度作为世行受援国发表联合声明，阐述了过分强调私人资本在基础设 施建设中的弊端，世行开始认识到这一问题，国际社会也开始对这一 问题进行反思。2008 年全球金融危机后，多数国家财政状况恶化， 基础设施需求却日益增长，投资资金不足问题突出，由“过度私有化” 回到单靠政府投资也不现实。在这种情况下，各国开始对基础设施进 行分类，并积极探索PPP 模式加以运作。一定程度上可以说，由“过 度私有化”回归PPP，实际上是国际社会对基础设施投资模式的深刻 反思。 从运作模式上看，PPP 模式的典型做法是政府和私人部门共同组 成SPV，针对特定项目或资产，与政府签订特许经营合同，并由SPV 负责项目设计、融资、建设、运营，待特许经营期满后，SPV 终结并 将项目移交给政府。PPP 作为一种新模式，具有公共产品、委托代理、 信息不对称等方面的理论基础。从公共产品理论讲，私人部门参与提 供准公共产品，能够发挥双方优势，提高公共产品质量，提升产品供 给效率，实现“1+12”的效果。同时，风险能“跨部门”进行动态 分配，让双方承担各自擅长控制的风险，从而实现“帕累托最优”。 从委托代理理论讲，政府通过激励约束和竞争机制，规范和引导私人 部门行为，使之与公共利益最大化相吻合，确保整个机制的“激励相 容”。从信息不对称理论讲，政府参与组成 SPV ，能更好地掌握建造 经营等成本信息，克服信息不对称问题，避免私人部门“漫天要价” 获取暴利。 从运作特点看，与传统的公私合作模式相比，PPP 模式有两个突 出优点：一是政府“更多地参与”项目中后期工作。在 BOT 等传统 模式下，政府往往将项目“全部外包”出去，项目盈亏政府难以控制。 在PPP 模式下，政府作为SPV 参与方，与私人部门全程合作。一旦项 目收益超过预期，政府就要依据合同约定，下调公共产品价格，避免 其获得暴利。反之，政府就要通过补贴和涨价