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村镇改造若干问题研究 许 坚 （中国土地勘测规划院 北京 100035） 摘 要 本文研究了村镇改造的五个问题，一是村镇改造的潜力，二是村镇改造的形式，三是村镇改造的效益，四是村镇改造的经验，五是推动村镇改造的建议。本文提出的三条建议：一是中央主要靠行政表扬鼓励各省（市）地（市）搞村镇改造，二是省（市）地（市）主要靠优惠政策激励各县（市）乡（镇）村搞村镇改造，三是县（市）乡（镇）村主要靠行政命令推动本行政区域的村镇改造 关键词 村镇改造 潜力 形式 效益 经验 建议 1 村镇改造的潜力 　　原国家土地管理局邹玉川局长在《靠中国的地养活中国人》(《人民日报》1996年6月24日第十版)一文中认为：“我国的80％的人口为农业人口，村镇用地总量一度占全国城镇、农村居民用地的87.31％。近年来村镇用地迅速增加，据全国土地详查数字，目前我国村镇居民点用地已达2.4亿亩，大大超过2000年规划用地2亿亩的控制指标。据调查，河北省仅‘空心村’改造就能增加耕地50万亩。上海市1994年农村居民住宅用地712.55平方公里，占全市土地总面积的11％。人均用地186.5平方米，超过标准76.5平方米。如果把5万个自然村逐步归并到2万个左右的集镇或居民点，按人均用地指标110平方米计算，可挖潜43.5万亩。同时，如果将净农民宅基地在村庄中的比例提高20％，达到50－60％，则可节地142平方公里。” 　　笔者完全同意邹局长的观点，另再补充几个典型例子。安徽省阜阳地区有4万多个村庄、278万农户、1068.6万农村人口，村庄占地却达280万亩，户均占地1.01亩，人均占地0.25亩，大大超过国家和省的有关规定。如果按这样的占地规模发展下去，到2010年的人口高峰期，该区还需增加80万亩村庄占地。若按人均建设用地面积70－120平方米、户均宅基地面积160－220平方米进行旧村改造，可望实现退宅还田100万亩。 　　福建省福安市土地面积1840.29平方公里，人口57万人，辖22个乡镇(街道办事处、开发区)，有449个行政村，2107个自然村。农村人口35万人，7万农户，约有2万多座农宅，其中80％以上为旧房，占地多则1亩，少则2分。如果通过旧村改造，1.6万多座旧房平均每座退出2分地，则可退宅还耕3200亩；对为这些宅基地配套的村内道路、场地和杂地进行整理可节约土地2000亩；对农民进城留下的“空壳房”，“空壳村”进行整理可节约土地2800亩，这8000亩的数量，相当于福安市1986-1996年十年间国家、集体、个人建设用地的总量。 　　湖北省谷城县总人口54.1万人，县域面积2553平方公里，耕地44.1万亩，人均仅8分地。据对310个村的调查，村内空闲地共达39180亩，村平127亩，若整理出来，可保持未来全县15年农宅用地不占耕地。另外，全县有零散村庄和单家独院户24800多户，占地2.64万亩，如将这些户迁入新的居民区，又可以还地2万多亩。 　　总之，我国村镇改造的潜力是巨大的。我国现有村镇用地2.4亿亩。典型调查发现，旧式村庄内空着的旧宅基地、空闲地一般约占村庄总面积的10－15％，按10％低数计算，2.4亿亩现有村镇用地就有0.24亿亩空闲地的改造潜力；若按2000年规划用地2亿亩计算，就有0.4亿亩的改造潜力；我国现有村镇居民约9亿人，若按国家规划规定的人均110平方米用地指标计算，就有0.9亿亩改造潜力。所以，村镇改造大有可为。目前，我国有不少地方村镇改造搞得比较好，比如，上海、河北、山东、安徽和其他省市的不少地方，都在村镇改造方面取得了巨大成绩。 2 村镇改造的形式 　　实践中村镇改造的具体形式很多，但概括起来主要有以下几种： 　　1.迁移式，即将平原上的村子迁移到山坡非耕地上去，然后将旧宅基地改造成良田。山东省监沭县青云乡季岭村旧村座落在平原丘岭交界处，过去是“脚踏沃土，眼望荒丘”，后投工10000个，投资500万元，举村迁至到寸草难生的小东岭，腾出水浇地400余亩。山东省山亭区店子镇平子村300多户村民全部搬家上山坡，全村腾出良田112亩；西集镇吴庄村115户村民全部搬上山坡，腾田230多亩。 　　2.合并式，即将分散的自然村合并为相对集中的居民区。安徽省霍邱县洪集镇，把分散的4688个自然村庄改造成197个新村，并村的同时逐年对老宅基地整治还田，目前全镇通过旧宅还田已新增耕地4000多亩。合并式中有一种是将村庄改造与集镇建设结合起来，即将村庄合并到集镇上去。湖北省襄阳县黄渠河村10组的旧村改造就属这种形式。该组有100户人家，原占宅基地250亩，搬迁到集镇后，仅新占70亩地，节约出耕地180亩。 　　3.内调式，即对不适宜合并、搬迁的村庄，本着合理布局、节约用地的原则，对村庄进行统一规划，对