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非政府组织参与农村社会救助的有效性研究 　　摘 要：农村社会救助一直是党和政府社会救助工作的重中之重，农村社会的健康发展在维护社会稳定中起到了不可小觑的作用。社会救助作为一项单向补偿性的社会保障项目，虽然我国农村社会救助项目在近年来取得了较快的发展，但仍面临着救助范围有限、救助水平不高等困境，相对于城镇社会救助，农村社会救助发展更加困难，非政府组织凭借着其特有的属性应积极参与到农村社会救助中来。 　　关键词：非政府组织；农村；社会救助；有效性 　　中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）30-0042-03 　　社会救助是社会保障制度的原始形态和重要组成部分，也是社会保障的“最后一道安全网”。相对于城镇社会救助，农村社会救助是指国家和社会为长期生活在贫困线以下的弱势群体提供物质、精神或扶持生产生活等多种形式的救助，保障其基本需求得到满足的社会救助制度。在以往特定的社会历史条件下，由政府主导的农村社会救助方式具有一定的历史合理性，但在农村经济转型发展、社会变革、政府有限财力的情况下，依靠政府一己之力来完善农村社会救助显然难以达成所愿，引导非政府组织和资源参与农村社会救助已成为社会经济发展的必然。 　　一、政府主导型农村社会救助的局限性 　　截至2015年底，我国农村最低生活保障人数还有4 903.6万人，农村特困人员救助供养人数516.7万人，因为各种主客观原因，农村贫困人口并未完全统计，而农村的贫困现象也还将长期存在。另一方面，除了存在绝对贫困现象，随着市场经济体制的确立和竞争的加剧，农村人口的相对贫困问题也日益突出，不断扩大的收入差距形成的贫富差距，使得部分农村居民的基本生活无法得到必要的保障。 　　（一）有限的救助范围 　　1.救助能力有限。当前农村社会救助主要依靠政府的救助能力，政府虽然拥有较大的公共权力和丰富的公共资源，但进行的都是周期长、回报率慢的投资，而且用于社会救助的财政投入有限。另外，供需信息对接不及时，很难保证质量并举的服务。从另一角度出发，农村需要救助的人数居高不下，供需的不平衡且仅靠政府的直接投资，必将导致政府财政上的不堪重负，从而农村救助无法长久实现。相较于城市贫困人口救助，农村社会救助往往因其庞大的贫困人口基数而达不到救助效果。 　　2.地区差异明显。由于我国地域和人口等因素的影响，地方多采用属地化管理原则，所以各地区农村的社会救助取决于各地区的财政投入，根据地区发展不平衡，每个省市的低保标准也有很大差异，且很大程度上救助的受益范围局限于某一区域。相较于东部地区的农村，西部地区常常因地区的救助能力有限而降低救助标准，从而导致各地区农村的实际情况差异明显。 　　（二）持续的低水平救助 　　1.救助标准过低。由于农村社会救助经费基本来源于国家财政拨款，且农村贫困人数多，为了扩大救助的覆盖范围，我国农村社会救助标准一直不高。虽然政府对农村社会救助资金的财政拨款数额逐年增长，但面对农村急需救助的巨大基数，显得杯水车薪。此外，农村救助资金因救助项目的不同分散于各政府机构和部门，这导致救助资金不能得到有效的利用，监督机制也难以实施，最终导致农村救助达不到预期的效果。 　　2.对象划分不准。我国农村社会救助是以“应保尽保，应救尽救”为目标的多层次社会救助体系，不仅包括农村低保、农村五保，还涵盖了农村医疗救助、灾害救济、临时生活救助。所以，多种救助项目对应不同救助对象，极易形成多、冗、杂的局面。例如，农村特困户与“五保”户政策之间的模糊性，特困户救助是针对那些如若不救就无法生存的农民，“五保”政策则是依照无法定抚养人、无劳动能力和无生活来源的这三个条件来界定受助人群，往往这些受助人群正好处于两者之中。由于受助对象界定的模糊性，在现实救助中存在着重复“吃保”现象。 　　（三）简单的制度移植 　　1.制度契合度不高。由于城乡二元经济结构，相比对城镇，农村社会救助则显得势单力薄，处于滞后的状态，对农村的社会救助也只是简单的救助制度移植。当前的农村社会保障体系中，农村低保、农村五保归口于民政部门管辖，新农村合作医疗隶属于卫生部门，“两免一补”划分在教育部门，新型农村社会养老保险又是人社部门的业务范畴，各部门之间由于多方面原因，配合不够紧密，制度衔接不到位，没有将各项制度的最大效益发挥出来。另外，多数政府部门对农村社会救助重视度不够、财政投入不足，救助标准也相对过低，使得社会救助政策城乡分割的特征加剧。 　　2.业务针对性不强。我国社会救助政策存在分割管理的现状，多部门管理的工作格局长期不变，真正落实到农村救助的政策和制度也只是以低保为主。农村社会救助涉及内容广，需要多个部门通力合作，然而我国农村社会救助各个项目实施都分散在各个政府部门，导致相互之间出现信息割