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医保制度中农民工重复参保问题透析 耿爱生 (中国海洋大学法政学院，山东青岛266100) 摘要：随着新农合、城镇居民医保、城镇职工医保和多种形式的农民工医疗保险的发展，农民工缺乏医疗保 险的状况已得到较大程度的改善。但重复参保问题却开始显现。重复参保并不能从根本上提高农民工的医疗保 障水平。分析其原因，发现重复参保源于碎片化覆盖、基本医保制度间没有约束、缺乏信息共享制等。研究认为防 止农民工重复参保须从多个方面入手，包括：降低制度的碎片化程度；调整基本医疗保险政策的相关内容，形成合 理的进入与退出机制；改革基本医疗保险的运行机制，提高现有制度对农民工的保障能力等，以构建真正有利于分 散农民工风险的基本医疗保障制度。 关键词：农民工；医疗保障；重复参保 改革开放后，随着乡镇企业的发展，农村剩余劳 动力大规模向非农产业转移，使得乡镇企业职工与 外出农民工数量急剧增长。到2011年，全国农民工 (含乡镇企业职工）总量已达25 278万人左右[1]，成 为产业工人的重要组成部分，构成了社会结构中的 新生工人群体。但是这个新生的群体却长期以来面 临着无医疗保障或医疗保障不全的问题，为其健康 保护留下了巨大隐患。当前，切实保障农民工医疗 保障权益受到了全社会的普遍关注。如何建立健全 农民工的医疗保障不仅是学界研究的重点，也是各 级政府亟须解决的实际问题。 2003年1月我国政府推出“新型农村合作医 疗”政策（以下简称新农合)。其旨在解决农村居民 的医疗保障问题，作为农业户籍人口的农民工自然 也在制度覆盖范围之内；006年国务院颁布《关于 解决农民工问题的若干意见》（以下简称意见），并规 定“在有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳 入城镇职工基本医疗保险，农民工也可自愿参加原 籍的新型农村合作医疗”随后2007年城镇居民医疗保险制度开始试点，部分农民工也被纳入其中。 但另一问题也悄然显现。2009年浙江审计部 门对全省城镇居民基本医疗保险专项审计调查发 现，全省各地城居医保和其他医保之间重复参保人 员达30余万人，多头报销金额超过100万元[2]。 2010年5月至6月审计署对???宁、江苏、安徽、福 建、四川等9个省所辖的45个县（市、区）进行的审 计调查，发现部分地区存在重复参保现象。而对已 实行城乡统一管理地区的典型分析和大致推算，重 复参保的比例约占城乡居民参保人数的10%左 右[3]。因此，农民工成为重复参保的一大主体。 这一反常现象值得深入反思。农民工是否可以 重复参加由政府主导的基本医疗保险制度；是何原 因导致农民工重复参保；重复参保是否有助于解决 农民工的医疗保障问题？都是值得深入研究的课 题。基于此，本文试图解析农民工重复参保的原因 及危害，并提出相应的对策与建议。 收稿日期：2012 — 12 — 03 基金项目：山东省社会科学规划研究项目（11DGLZ01);中国海洋大学基本科研业务费资助项目（201162004)青岛市社科规 划项目（QDSKL110220)青岛市软科学项目（10—3 — 3 — 40 —22 —zhc)。 作者简介：耿爱生（1972 —)，女，山东淄博人，中国海洋大学法政学院博士，硕士生导师，从事公共政策与农民工健康问题研究。 一、农民工重复参保的主要表象 在此，重复参保主要指同一农民工重复参加各 种基本医疗保险制度，包括新农合、城镇居民医保和 城镇职工医保，不包括农民工参加基本医疗保险后 再次参加商业性保险的情况。具体来说，这种重复 参保包括以下几种情况： 第一，随着新农合在全国范围内的普遍覆盖，目 前绝大部分农民工已加入了户籍所在地的新农合， 但又在工作所在地以外来人口的身份再次参加了新 农合[4]。 第二，在2006年国务院颁布的《关于解决农民 工问题的若干意见》中规定，有条件的地方可直接将 稳定就业的农民工纳入城镇职工基本医疗保险。弱 化户籍制度的限制，让农民工以产业工人的身份加 入城镇职工医疗保险，这无疑是一大进步，对于化解 农民工所面临的各种健康风险，分担经济损失具有 积极的作用。但另一方面，由于新农合在实施过程 中采取自愿参加的原则，因此会有一部分农民工同 时加入两种基本医疗保障制度。据调查研究，2008 年我国农民工享有医疗险的比例为17.4%，其中有 2/3加入了新农合[5]。如果按这一比例推算，2010 年参保的农民工数量为4 583万人，那么仅2010年 度农民工中重复参加新农合的人数大约在3 055. 3 万人左右。 第三，作为农民工的重要构成部分，乡镇企业职 工的重复参保问题也不容忽视。为了有效解决乡镇 企业职工的医保问题，部分乡镇企业将职工纳入了医疗保险范畴，其保障措施包括劳保医疗、合作医 疗、统筹医疗、医疗保险、签订合同及医疗费个人包 干等[]。在国务院2003年