重构矿产资源产权制度-武汉大学环境法研究所.PDFVIP

生 态 文 明 法 制 建 设 ——2014年全国环境资源法学研讨会（2014.8.21~22·广州）论文集 重构矿产资源产权制度 * 康纪田 （湖南娄底行政学院，湖南娄底 417000 ） 摘 要：修改《矿产资源法》，以破除“两证同体”制为入口，以建立现代矿业制度为目标，重构矿业法律 体系。从传统的调整矿产物权为主的《矿产资源法》，转向现代的以调整矿山产业为主的《矿业法》。现 代矿业制度，明确市场与政府的分工，让权利与权力之间边界明晰：矿产资源国家所有权融入普通物权 地位而由民法调整，矿产权的商品市场自由流转；政府对产权归属明晰的矿产开发行为和开发主体进行 严格管制，矿业开发市场必须受到严格限制。建立合理且严格的矿业开发市场准入制度，对进入市场后 的矿业环境保护、场所健康与安全、矿业用地以及矿业相邻关系等行为进行重点规范，并构建保障这些 行为预期的系列矿业法律责任。 关键词：矿业 矿业法 现代矿业制度 矿产资源法修改 中图分类号： 文献标识码： 文章编号 调整我国矿山产业的现行矿业法律制度，起源于晚清时期广泛吸取西方矿业法的《大清矿务章 程》，继承了学习日本后的《中华民国矿业法》，固定在受原苏联《地下资源法》影响的《中华人民 共和国矿业暂行条例》，其计划经济价值牵延至现行《矿产资源法》。打上历史烙印的《矿产资源法》， 随着市场经济建立和迅速发展，《物权法》与《行政许可法》等一系列法律实施，特别是土地使用 权、林权等自然资源开发利用制度的完善，彰显多年来形成的矿产资源的管理观念、矿业开发的管 理方式和管理体系等制度远远落后于矿业发展的实践。于是，2003 年决定修改现行《矿产资源法》， 已是第十几次修改稿仍举棋不定：法律变革的基本方向、大变还是小变？面对一直困扰着法律修改 的两大问题，本文主张重构矿业法体系，方向在于明确市场与政府的分工，重心是规范矿山开发产 业行为。 一、从计划经济向市场经济彻底转变 总起来看，“我国矿业立法，解放以后基本上是复制前苏联模式” 。1 986 年颁布的《矿产资源 法》形成于计划经济年代，几乎每一个规则都渗透着计划经济理念，已日益成为市场经济条件下最 传统的制度。寻租、矿难、圈占资源、环境恶化以及国有矿产物权流失，以及公权力直接配置矿产 资源而取代市场功能，均源于矿业制度的计划经济性。 1986 年的《矿产资源法》，禁止探矿权、采矿权以任何形式进行流转。这种禁止性规定成为整 个矿业制度的根本特征和核心制度。1996 年修改《矿产资源法》时有所松动，将禁止性规定修改 为严格限制流转，限制在“企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有 其他变更企业资产产权的情形”范围内流转。可见法定流转的范围极其狭窄。而且即使在法定限制 范围内的流转，仍然必须经过政府批准。尤其是，1996 年修改的《矿产资源法》保留“禁止将探矿 权、采矿权倒卖牟利” 的规定。这在制度的逻辑上，既允许在法定范围内以批准为前提的流转，又 有严格禁止倒卖牟利的兜底规定，从而使限制性流转的制度松动难以实施。 严格限制条件下的流转与禁止倒卖牟利的规定，源于“两证同体” 的传统矿业制度。《矿产资源 法实施细则》第 6 条规定：“采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源 和获得所开采的矿产品的权利” 。关于探矿权的规定与采矿权相同。法定探矿权或采矿权，是权利 与权力的复合体：一是矿产物权归属的明确，其“许可证规定的范围内” 的国有矿产资源物权，已是 明确归属于私人支配的财产权，属于民事私权利范畴；二是矿业开发市场的准入，批准主体对该范 2 围内矿产资源具有开发行为权，属于行政公权力许可范畴。 私法的矿产物权与公法的行政许可权， 属于两个完全不同的范畴，公示时应当分别办理关于矿产资源的产权证、关于市场准入的许可证。 但是，现行矿业法并没有将其分开，而是两者“连体”置于同一个许可证之中。一个许可证既是矿产