探讨财政“省直管县”改革的风险.doc

　　探讨财政“省直管县”改革的风险 探讨财政“省直管县”改革的风险 导读：财政“省直管县”改革的风险整体优势难以发挥以及资源配置难以优化和管理效能难以提高等理由长期困扰了经济作用上的滨海新区的发展。　　一方面,随着工业化、市场化程度的提高,经济发展的区域化要求超越县域经济的范围;而另一方面,省直管县的改革使县域成为区域化发展的基本单元,市与县、县与县之间的经济联系势必被县域行政辖区的边界所约束。这其中的 [摘要]演“省直管县”财政改革的基本目的是通过省直接管理县财政,加强省级财政的统筹能力,减少市级财政对县财政的截留,提高基层的公共服务能力。但是,“省直管县”财政改革会对统筹市县发展空间产生影响。“省直管县”使中心城市与县级市、县城之间的天然联系被截断,中小城市之间的产业积聚与扩散将被抑制,而直管县的发展空间会变小,发展机会也会减少。为了避开推进“省直管县”改革可能产生的公共风险,倡议推进“省直管县”改革不搞一刀切,要针对不同的地区采取不同的改革方式,条件成熟的地方可以考虑县改区,同时加强省级政府对市县区域发展统筹的指导和协调。 　　[关键词]演省直管县;公共风险;发展空间 　　[] A[] 1673-0461(2010)10-0001-08 　　 　　一、引言 　　 　　任何改革都存在风险。我们不惧怕风险,但了解其中存在的风险,并进行科学的风险评估分析却是十分必要的,这也是避开失误,保障改革成功的重要一环。 　　 “省直管县”财政改革是省以下政府间财政关系的重大变革,其目的是通过省直接管理县财政,加强省级财政的统筹能力,减少市级财政对县财政的截留,提高基层的公共服务能力。从这个角度来说,“省直管县”财政改革确实有一定现实作用。 　　但是,要达到上述目的,“省直管县”财政改革也面对很多理论和现实理由需要解决。例如,在“省直管县”财政改革的过程中,如何统筹考虑市县发展空间及其已经形成的内在区域经济联系,以避开以地缘经济关系形成的产业布局、产业集聚和产业扩散由此而中断;如何考虑新形势下统筹城乡发展,真正实现以城带乡,让地方中心城市相对先进的生产力更多地辐射到县域的城镇化和工业化过程之中,以避开因省直管县体制而导致市、县之间形成发展的隔膜;如何考虑公共服务的区域性、规模性要求,以避开公共服务的零碎化以及统筹层级逐步提升的阻隔;如何考虑县域范围内的社会矛盾和冲突在市级政府的辖区范围内得到缓解和解决,以尽量避开直接上升到省级政府,甚至 来解决。如此等等,在这些理由的背后都隐藏着不小的风险,如何化解,关系到我国“省直管县”财政改革的成败。 　　 　　二、“省直管县”改革对统筹市县发展空间的影响 　　 　　 (一)经济区域化发展与行政辖区具有内在联系 　　 在理论上,经济区域化发展是以地缘为纽带的。但在我国的现实中,以地缘为基础的区域经济体是以行政辖区为基本单元的。在工业化和市场化水平较低的条件下,区域经济体是以乡村为基本单元的,并主要体现在农业方面。当工业化和市场化达到一定水平,区域经济体会逐渐过渡到以县的行政辖区为基本单元。这就是我们通常所说的县域经济。但当工业化和市场化程度进一步提升时,伴随着城市化步伐的加快,区域经济体也会进一步过渡到以市的行政辖区为基本单元。进一步的发展,将会形成以几个地级市合成的区域经济体。这时候,就会形成相应的区域城市群。在我国工业化、市场化程度最高的珠三角和长三角地区,区域经济体已经突破了地级市行政辖区的范围。但在工业化、市场化程度次之的地方,区域经济体大都是以市级为基本单元的,即在市级行政辖区之内形成了区域化发展的产业形态,产业集聚效应初步形成。 　　在市管县的体制下,市区与县域处于统一的发展空间之内。经过多年的发展,以中心城市为核心,逐渐地形成了一个产业布局相对分工、产业联系不断紧密的区域经济体。在市场化、工业化和城市化推进过程中,中心城市与县域经济的联系是逐渐加深的,由分散、零星和偶然的联系,逐渐演变为一种紧密的产业、行业、企业联系,如上下游产业之间的联系、大小企业配套的联系、分散加工和总成的联系等等。随着这种联系的进一步深化,产业集聚效应和扩散效应就会渐渐呈现出来,具有产业、地域分工与合作的区域经济体也就形成了。如果说在实行市管县体制的二十世纪八十年代初期,这样的效应还不明显,那么,经过近30多年的发展,区域经济中的产业集聚效应和扩散效应已经日益显著,由此形成了层次更高、地域范围更大的区域经济体。 　　从一个省的辖区范围来观察,这样各具特色的区域经济体多数都是以地方中心城市为核心而形成的,在地理上通常也是以市级政府的辖区范围为边界的。这其中既有地缘因素引致的地域分工与合作,也有市级政府统筹决策在行政辖区内所发挥的协调作用。从我国的情况来看,这样的区域经济体的形成是与行政辖区范围紧密联系在一起的