关于自然资源资产离任审计的理论思考.docx

关于自然资源资产离任审计的理论思考*蔡春毕铭悦【摘要】自然资源资产离任审计是一个新兴的交叉学科研究领域，是环境审计与经济责任审计深度融合的产物，是一项具有中国特色的自然资源资产监管制度。本文分析了自然资源资产离任审计的重大意义、特殊性、基本动因及基础理论，提出并强调了构建自然资源资产离任审计理论体系的十大关键性问题，包括自然资源资产责任主体与责任人的认定、目标责任的确立、资产负债表的编制、计量属性与计量方法的选择、确权认定、审计主体确定、审计准则的研究与制订、收益表的编制、审计目标与审计内容以及离任审计与任中审计的结合等。本文还对建立自然资源资产离任审计相关配套制度提出了初步思考，包括健全自然资源产权制度和用途管制制度、制定生态红线与健全生态环境保护责任追究制以及建立自然资源有偿使用制度和生态补偿机制等。【关键词】自然资源资产离任审计资产负债表受托经济责任党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”的要求，这是对进一步深化审计理论研究提出的新命题。一、实行自然资源资产离任审计的重大意义(一)促进环境审计与经济责任审计融合发展自然资源资产离任审计是环境审计和经济责任审计交叉融合的一种审计。自然资源资产是环境资源的有机组成部分。联合国环境规划署对自然资源的定义为:在一定时期、地点条件下能够产生经济价值，以提高人类当前和将来福利的自然因素和条件。随着社会经济的发展，公共受托经济责任的内涵和外延不断扩展增加了自然资源资产的保护责任。自然资源资产离任审计制度的建立与实施促成了环境审计与经济责任审计的融合发展，进一步凸显了生态保护的重要地位。(二)完善自然资源资产产权制度自然资源资产突破了传统经济核算的观念，将自然资源、环境成本内在化，树立了全新的生态环境保护观。《决定》要求健全自然资源产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。实施自然资源资产离任审计赋予了各级政府和社会组织及其领导人员更为全面的受托经济责任要求，是完善自然资源资产产权制度的重要举措。(三)加快生态文明制度建设十八大报告明确提出“五位一体”的战略部署，把生态文明建设提到了中国特色社会主义事业总体*蔡春、毕铭悦，西南财经大学会计学院、中国政府审计研究中心，邮政编码:611130，电子信箱:c_cai@swufe.edu.cn。本文是国家社会科学基金重大项目(项目批准号:13＆ZD146)的阶段性成果，同时受到四川省重点研究基地项目、四川省教育厅科研创新团队项目及西南财经大学中央高校基本科研业务费项目(项目批准号:JBK1307076)的资助。3布局的高度，充分表明对社会主义现代化建设规律认识的进一步深化。自然资源资产与外部经济环境之间存在相互作用的关系。自然资源资产离任审计的开展增强了各级政府和社会组织的环保意识和环保责任，有助于加快生态文明制度建设(四)推进国家治理能力与体系的现代化《决定》指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理能力与治理体系现代化。实行自然资源资产离任审计是一种重要的制度安排，其核心是促进自然资源资产保护责任的考评落实，建立环境保护责任追究制，推进国家治理能力与治理体系现代化建设。二、自然资源资产离任审计的特殊性(一)环境审计与经济责任审计深度融合的一种审计形式自然资源资产离任审计是具有典型中国特色的重要审计方式，是环境审计与经济责任审计深度融合的一种特殊的审计形式。其旨在鉴证认定受托行为人应承担的任期自然资源资产保护责任是否符合特定要求或既定要求，证实和评价自然资源受托经济责任的有效履行，重点是对自然资源资产负债表的真实性、客观性，自然资源资产管理制度的合规性、合法性以及自然资源资产管理绩效的经济性、效率性和效果性进行监督、鉴证和评价。(二)直接针对领导干部环境资源资产保护责任的一种审计审计类型可以依据对“人”还是对“事”进行划分。在审计对象具体内容上，自然资源资产离任审计是直接针对受托行为人履责情况，即直接针对特定责任主体的领导干部自然资源资产保护责任进行的审计，有别于其他针对“事”的审计。(三)领导干部政绩考评的机制与方式在审计上的创新领导干部政绩考评的机制与方式是多元化的，自然资源资产离任审计是领导干部政绩考评的重要机制创新与方式创新。《决定》坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，这是把权力关进制度笼子的根本之策。自然资源资产离任审计是新时期对行为责任人权力运用进行监督和制约的一个重要举措，有助于摸清自然资源资产“家底”，实现“生态(绿色)