政府会计准则——征求意见稿起草说明-条法司.DOC

PAGE  PAGE 7 关于《政府会计准则——基本准则（第二次 征求意见稿）》的说明 为了积极贯彻落实党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”要求，加快推进政府会计改革，我部加快了政府会计准则的制定工作。本着立足我国国情、适当借鉴国际有益经验的原则，在充分研究讨论的基础上，起草了《政府会计准则——基本准则（第二次征求意见稿）》（以下称征求意见稿）。现将有关情况说明如下： 一、起草背景 我国现行的政府会计标准体系基本形成于1997年前后，主要涵盖财政总预算会计、行政单位会计与事业单位会计，包括《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》，医院、基层医疗卫生机构、高等学校、中小学校、科学事业单??、彩票机构等行业事业单位会计制度，以及《国有建设单位会计制度》与有关基金会计制度等。在会计核算基础上，现行政府会计一般采用收付实现制，主要满足财政预算管理的需要。行政单位会计和事业单位会计在收付实现制核算的基础上还不同程度地采用了“双分录”的记账方式，同时记录非现金资产和负债，在一定程度上兼顾了单位财务管理的需要。 随着我国财政预算改革的深入推进、行政事业单位体制改革的不断深化，以及对政府权责发生制财务信息需求的日益凸显，现行预算会计信息无法完整反映政府资产负债等存量情况，以及政府的运行成本情况，导致一些政府资产管理基础信息缺失，一些政府债务管理不够科学规范，政府单位的运行成本不透明，难以准确反映政府财务状况，也难以有效防范财政风险。与此同时，在政府会计领域引入权责发生制也成为国际公共财政管理的发展趋势，世界银行、国际货币基金组织等国际机构也纷纷敦促各国政府尽快编制权责发生制政府综合财务报告。 政府会计改革是基于政府会计规则的重大改革，目标是通过构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，适度分离政府财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告功能，编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，反映政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持，促进政府财务管理水平的提高和财政经济可持续发展。 二、起草过程 在总结多年政府会计改革研究与实践经验，并适度借鉴企业会计改革做法和国际公共部门会计准则基础上，财政部会计司于2014年4月形成了《基本准则（草稿）》。5月初，通过组织专家研讨、征求司内各处意见、召开司务会等形式，对草稿进行了修订完善，在此基础上形成了《基本准则（讨论稿）》。根据部领导指示，于5月底就讨论稿征求了国库司、预算司等部内14个司局的意见，6月份，根据相关司局反馈的意见和建议对讨论稿进行了系统修改和完善，并对相关问题进行了深入研究。7月中旬，邀请理论界、实务界和地方财政系统的专家对修改后的讨论稿进行了集中研讨，在此基础上形成了《基本准则（送审稿）》。8月初，经报部领导审定后，正式启动基本准则部门规章立法程序。条法司对《基本准则（送审稿）》进行初审后，于9月份形成《基本准则（征求意见稿）》，并开始在全国财政系统征求意见。11月中下旬，会计司会同条法司对来自财政系统的186条意见和建议进行了逐条分析，对征求意见稿进行了系统修改和完善，形成了第二次征求意见稿。 三、《基本准则》的定位和主要内容 我国的政府会计准则体系由基本准则、具体准则和应用指南组成。基本准则定位为整个政府会计准则体系的概念基础和框架。具体准则和应用指南的制定应当遵循基本准则。 征求意见稿共有六章63条，在内容上规范了适用范围、财务报告目标、会计基本假设、会计体系与核算基础、会计信息质量要求、财务会计要素定义及其确认和计量原则、预算会计要素定义及其确认和计量原则、财务报告和决算报告等在内的政府会计基本问题，对政府会计准则体系的构建将发挥统驭作用。 四、需要说明的几个问题 （一）关于适用范围。 第二条规定的适用范围，与新《预算法》中的表述保持一致，即适用于各级政府、各部门（含直属单位）、各单位，涵盖了现行预算会计体系的适用范围，即财政总预算、行政单位、事业单位及有关基金。 政府会计的适用范围和政府综合财务报告的合并范围是两个不同的概念。政府会计的适用范围是指哪些主体适用政府会计准则进行会计核算；而政府综合财务报告的合并范围是指政府的财务报告应当涵盖哪些主体，除了政府主体，可能还会合并部分国有企业（这些国有企业适用企业会计准则进行会计核算）。 （二）关于会计体系与核算基础。 第三条规定，政府会计由财务会计和预算会计构成，前者采用权责发生制，后者一般采用收付实现制。一方面能够提供资产、负债、收入、费用、净资产等权责发生制财务信息，满足政府加强财务管理、绩效考核、成本核算