农民土地财产权保护的观念转变及其立法回应.PDFVIP

　　农民土地财产权保护的 观念转变及其立法回应 ———以农村集体经济有效实现为视角 耿 　 卓  内容提要：农民土地财产权利保护需要农村集体经济有效实现。现有政策和制度安 排、理论研究以及各地实践探索等各个层面在观念上存在一些偏差乃至错误的倾 向，亟待转变，应在权利视角下遵循 “权利赋予和回归、权利行使和运作、权利救 济和保障”的逻辑主线加以更新。为此，在主体方面，未来立法应实现从偏重农民 个体到重视农民及其集体的观念转变，在农民个体与农民集体关系上实现从失衡到 均衡。在客体方面，未来立法应实现从 “让利”到 “还权”、从轻视财产权到重视 财产权的观念转变。相关立法对此应积极回应，在价值取向上以自由为目标、以平 等为基础、以秩序为前提、以效率为手段，最终实现公平；在立法原则上实现从政 策到法律的转变，注重立法的体系性和科学性；在基本思路上坚持集体与个体的双 重视角，并针对具体权利类型进行相应的制度设计。 关键词：农民土地财产权利　农民集体　农村集体经济 一、农村集体经济有效实现之于农民土地财产权利保护的意义 　　中共十八大报告提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道 路。作为城镇化物质载体和基础的农村土地在 “三农”问题及其解决中处于核心地位，土 〔１〕 地权利为农民的核心权利。“城镇化进程中涉及的农村土地问题很复杂”， 其中的农用地 经营的形式和规模问题、征收农民集体土地问题、农村建设用地问题，无不与农民土地财  中南财经政法大学法学院副教授。 本文为司法部国家法治与法学理论研究项目 “城镇化进程中农民土地产权的法律保护”（１３ＳＦＢ３０２５）、国家社科 基金重大招标项目 “我国农村集体经济有效实现的法律制度研究” （０９＆ＺＤ０４３）的主要成果。感谢陈小君、韩 松、陆剑、高海、资琳等师友对本文提出富有启发性、建设性的意见和建议。 〔１〕 参见陈锡文：《城镇化进程中的 “三农”问题》，载国家行政学院进修部编：《中国城镇化建设读本》，国家行 政学院出版社２０１２年版，第５７页以下。 ·９８· 农民土地财产权保护的观念转变及其立法回应 产权利紧密相关，给农民土地权益及其保护带来挑战。当前，农民在土地权利享有上存在 权利空白、虚化和残缺，权利行使低效，侵害救济乏力，制度配套不足等各种问题。一言 以蔽之，农民土地权利贫困化现象严重，农民的可行能力 〔２〕低下。而作为 “三农”问题 实质的农民问题又不仅仅是单一的农民问题，还涉及国家、集体等多方的利益平衡。为确 保农民所享权利得以实现并给予切实保护，就必须理顺农民集体与农民个人的法律地位及 相互之间的权利义务，就必须明确国家的定位和职能，规范公权力的行使。有鉴于此，中 共十八届三中全会 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 （以下简称 《决 定》）进一步明确提出 “赋予农民更多财产权利”，并专段就农民所享各项财产权利的类型 作出具体论述，以从制度层面理顺实践中错乱的利益关系，破解农民权利贫困化困境，增 强农民可行能力。 　　以往研究的重点主要集中在农民个体权利的扩展和保护，对农民集体在维护农民土地 〔３〕 财产权利方面所起的不可替代的作用关注不够。 农民集体成员之所以需要集体的保障， 在于其聚居乡村，以农业为职业，是社会的弱势群体。农业作为天然的弱质产业，决定了 农村的财富集聚功能远不及工商为主的城市，财富集聚城市导致了农村的贫穷和落后。农 业不仅受自然风险的制约，又受社会风险、市场风险的影响，单个农民抵御自然灾害和应 对市场风险的能力更弱，因此迫切需要合作互助，需要依靠集体的力量改变弱势的境遇， 需要农村集体经济的发展壮大和有效实现。 　　农村集体经济有效实现是指，一方面，集体经济通过有效的经营运作发展壮大，增加 集体财富；另一方面，又能确保增加的财富惠及全体成员，实现集体利益与成员个人利益 的双赢。农村集体经济的有效实现，在法律上表现为还权、赋权于集体及其成员，增加农 村集体的财产权和