3~第三章[公共管理主体].ppt

第三章 公共管理主体 第一节 公共部门 一、公共部门的角色 （一）公共部门的性质与需要 1、公共部门的性质 在实行混合经济（Mixed Economy）的国家，人们习惯于将整个社会分为两大部门：公共部门和私人部门或者政府与市场部门。那么，何谓公共部门？ （1）从经济角度界定 经济学家席克斯认为：公共部门是指这样一种提供服务和产品的部门，其所提供服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定的，在民主社会，是由公民的代表来决定的。这一定义揭示了公共部门的核心点，即公共部门是公共、政治决策的的结果（这种结果是强制性的），而不是市场运作的结果。 （2）从政治角度界定 政治学家林德布洛姆在其名著《政治与市场》一书中，认为市场制度是建立在交换关系上，公共部门是建立在权威关系上的。公共部门的显著特征在于它拥有对一切人或权利要求的权威，这种权威具有普遍性和唯一性。 经济学家斯蒂格利茨认为，公共部门与私部门的重要区别在于两个方面：一是经营公共部门的负责人所拥有的职务的合法性是直接或间接从政治选举过程中产生；二是政府被赋予一定的强制力，这种权力是私人机构所没有的。简单地讲，公共部门与私部门的核心差异在于其是否拥有合法的强制力，政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机关。 2、公共部门的需要 （1）从政治角度解释——价值分配的需要 政治学家伊斯顿曾经分析到：任何社会得以存在的起码条件是确立一套以权威分配价值的机制，以便作出权威性的社会决议来规定应该如何分配精神利益和物质利益。如果没有这套机制，社会就会在经常的争吵中处于四分五裂的状态。 （2）从经济角度解释——弥补缺陷的需要 公共经济学家马斯格雷夫认为，市场机制无法单独地发挥全部经济作用是需要政府的一个重要原因。 （二）市场机制、市场失灵与政府干预 1、市场机制 市场是买卖双方共同决定一项产品价格的场合。在现实经济的运作中，价格的决定在多数情况下并不是人为的操纵，而是由“看不见的手”发挥功能的结果。这双“看不见的手”就是供需法则（the Law of Supply and Demand）（即价值规律）。价格具有自动调节的功能，将市场体系中的经济活动者联在一起，形成相互依赖的关系。这种市场的自动调节功能便称之为“市场机制”（Market Mechanism）经济学者均认为，市场机制是通过市场供需均衡，使资源配置达到最有效率的方法。 2、市场失灵与政府干预 市场失灵包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。概括起来，市场失灵的表现主要有： （1）市场无法满足社会对公共物品的需求。 市场失灵：市场化的资源配置是以消费者的偏好为依据的，对于消费者偏好在市场上反映不出的商品和服务，市场则根本无法进行资源的分配。这种消费者偏好在市场上反映不出的商品与服务即是公共物品。完全依靠市场体系，消费者往往得不到合乎社会需求的供应量。 政府干预：为了保证合乎社会需求的供应两，应当在购买中，尽量减少由消费者个人承担的部分，由政府来补助其中不足的部分。 （2）市场不能消除垄断和非公平竞争。 市场失灵：市场实现资源配置优化的前提条件之一，是竞争存在与不存在垄断的现象。事实上，世界上根本没有出现过完全竞争的局面，相反，市场经济面临的是不完全的竞争。并且，市场竞争往往会导致垄断。实践证明，市场自身是解决不了垄断问题的。 政府干预：针对因垄断或其它竞争性因素的存在所引起的竞争的不完全性，采取有效的措施，保证竞争的有效性。 （3）市场经济不能解决外部性问题。 市场失灵：市场机制能够实现资源的合理配置，但市场经济也会造成资源配置的障碍。最为显著的障碍就是市场经济的外部性。所谓外部经济效应是指：“个人或厂商没有承担其行为的全部成本（消极的外在性）或没有享有其全部利益（积极的外部性）时所出现的一种现象。”（斯蒂格利兹语）。生产者的生产活动或消费者的消费活动所产生的外部经济效应都会对资源配置产生影响。导致市场不足或过剩。 政府干预：采用政治、经济等手段使外部不经济最小化。 （4）市场的波动会导致经济的不稳定。 市场失灵：市场从来就含有不稳定性。它的发展始终是以周期性的增长形势进行的。通过市场经济进行自发性的交换过程，始终孕育着经济活动急剧并大幅度变动的可能性。这种变动，危害到市场机制的有效性，往往给资源分配、收入分配带来不利影响。 政府干预：运用政府的财政政策和货币政策。 （5）市场无法解决收入不平等问题。 市场失灵：以市场机制为前提的收入分配，是由市场上的力量关系、个人能力、继承财产的多少、利用教育机会的可能性以及在社会上的灵活性等方面决定的。因此便产生了各种不平等。这种不平等无论是从社会公正、社会稳定，还是从经济效率来看，均是不理想的。 政府干预：进行无损于资源最