公私伙伴关系的治理理论的初探兼论英国的第三条道路.docVIP

公私夥伴關係的治理：理論的初探兼論英國的第三條道路 林玉華 國立臺北大學公共行政暨政策學系教授 過去私部門幾乎不承擔公共責任，直到1970年代末與1980年代初，西方工業國家面臨停滯型通貨膨脹預算緊縮，加上公部門的大而無當遭受到無效率、缺乏競爭、壟斷公共服務的批評，才醒悟公共與私人的政策夥伴關係。例如，Smith與Lipsky(1992)認為政府具有不可避免的強制與支配性，應該扮演社會的最小角色，Machan(1995)認為沒有私部門不能作得更好的公民責任，Savas(1987:223)進一步指出幾乎所有的政策功能，包括公共安全、國防、衛生醫療、住宅與都市發展、社會服務、教育與娛樂休憩都可以民營。上個世紀，私部門在政策領域扮演更大角色的熱忱、舉世皆然，民營化的驅動包括解制(deregulation)、政策分權化(policy decentralization)、縮減政府規模(downsizing of government)、公共服務外包(outsourcing of public service)、以及私有化包括瓦斯、電力、電話等原先經濟學家所謂的自然壟斷事業，直到今日，電力、自來水、瓦斯、交通運輸等公用事業的民營舉世皆然，從中央到地方，民營化被普遍運用作為改善公部門績效的棍子。民營化的理由可以從成本的降低到意識形態的偏好，儘管民營化是否降低了成本，因個案複雜而難以確知，如果屬於政策領域上的結構性弱點，即使民營化也是效果有限，不論是公部門、私部門、或公私合夥可能皆無多大區別。但是官僚組織政策執行常常欠缺成本估算的概念，以至於公部門產生效率遲緩的問題，私部門競爭的屬性可以改善效率問題。 公私夥伴關係雖然衍生自民營化運動，但是民營化講求競爭，夥伴關係貴在合作。美國1970年代發展公共與私人夥伴關係(public-private policy partnerships)，聯邦政府運用夥伴關係作為刺激私人投資核心都市基礎建設之工具，同時，夥伴關係也是聯邦協調區域經濟發展之鑰，後來迅速擴散於其他國家。所謂的公、私夥伴關係指的是政府、營利公司、與非營利組織協力關係(cooperative relationships)的形成以完成政策功能(Rosenau: 5)，雷根政府(the Reagan Administration))與余契爾政府(Thatcher regime)強調提供私部門，尤其企業，從事傳統上公部門執行工作的機會。英國一九八○年代戲劇性的大規模實施民營化，然而一九九七英國新勞工黨政府(New labor government)贏得勝選，布萊爾(Blair)卻較少強調私部門為社會經濟與社會利益的唯一救星，取而代之的是鼓勵任何部門的運用，或者是公部門、企業、與非營利組織的混合，以提供更即時的績效，而稱為第三條道路(Third Way)。 一九九○代公共與私人夥伴關係已成為世界各國政策執行的主要工具，它不僅被視為成本效率的機制，而且被認為是發展社會資本的基石。夥伴關係是否成功實現公共政策的後果，成為新治理工具，深受期待。解釋夥伴關係的理論文獻，相當多也相當分歧，散見於組織理論的協力(organizational collaboration)與資源相互依賴、公共管理的契約關係論證、治理的網絡理論等概念中，本文試圖從其中探索解釋夥伴關係的理論、複維的夥伴關係類型、以及英國的第三條路。 公共與私部門夥伴關係的定義 1、夥伴關係與民營化的區別 何謂夥伴關係？夥伴關係的世界為何？有些人主張夥伴關係代表第二代民營化的努力，使競爭的市場擔負原本應由政府負責提供財貨與服務的角色，認為謂夥伴關係不過是民營化。與第一代民營化不同的是，夥伴關係不只是縮減政府規模，透過私部門活動或者其他方式的責任移轉而已，夥伴關係含有分擔責任與財務危機的責任(United Nations Development Programme, 1998)，好的夥伴關係制度化協力的安排(collaborative arrangement)，公共與私人的界限因而使糊。然而，並不意味將決策制定的責任完全移轉於私部門，例如，作為美國州獄政當局的私人監獄夥伴如果自由裁量的運用武力，則屬過度的授權而不當(Starr, 1990)。 夥伴關係是複雜的組織，包括營利組織、私人非營利組織、以及公部門非營利組織。政府外包私人非營利組織即為一種有利、有弊的夥伴關係，各種外包存在著不同層次與形式的利益衝突，政府與非營利組織的夥伴關係是衝突比較少的一種。政府與私人營利組織夥伴關係的利與弊，乃私部門提供的服務成本較低，但短程的節省可能導致長程上成本的增加，例如，公部門外包欠缺完善員工退輔計畫的私部門，幾年之後，這些成本成本將回轉公部門，從長程的觀點，應考慮更為複雜的夥伴關係。 有些人認為夥伴關係不僅是民營化