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行政问责地方立法差异以和所折射问题张朝霞 　　我国行政问责制的地方立法对进一步健全完善行政问责的制度和法律体系，科学规定问责的范围、对象、事项、处理程序、惩罚措施，实现了由“权力问责”为主向以“制度问责”为主的转变， 同时具有一定的立法共性。但是，地方立法行政问责制度还存在一些差异，反映出我国行政问责制度存在的一定分歧和暴露出的问题，这是今后立法需要考虑和完善之处。 1. 立法依据的缺乏统一性 云南省的《问责办法》规定其立法依据是《公务员法》等相关法律、法规。《北京市行政问责办法》只笼统地规定了其立法依据是有关法律、法规。《长沙市行政问责办法》规定其立法依据是：根据《公务员法》《行政监察法》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《湖南省行政程序规定》等相关法律、法规、规章。《甘肃省行政过错责任追究办法》规定其立法依据是：根据《公务员法》《行政监察法》等有关法律、法规的规定。一般来说，各地将《公务员法》《行政监察法》作为立法的基本依据。 但是，各地立法依据很不统一，有的以党纪，有的以法律，有的以地方规章为依据。立法依据的差异必然导致其实体内容的区别。由于国家层面对行政问责的多种形式的规范，加剧了地方行政问责制度建设的分歧。什么法应当成为行政问责的合法、合理的依据这需要进一步明确。 2. 问责对象的分歧较大 《长沙市行政问责办法》第二条规定其问责对象是：本市行政机关和行政机关的公务员、行政机关任命的其他人员。2004年10月1日起施行《行政监察法实施条例》第二条称：“国家行政机关任命的其他人员，是指企业、事业单位、社会团体中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的人员。”《甘肃省行政过错责任追究办法》第二条规定其问责对象是：全省各级行政机关、法律法规授权和行政机关依法委托的具有公共事务管理职能的组织（以下统称行政机关）及其工作人员。云南省的《问责办法》规定其问责对象行政负责人具体包括：省人民政府所属部门领导班子正副职和各州、市人民政府领导班子正副职。《吉林省行政问责暂行办法》在附则中规定：国有和国有控股企业、事业单位中由行政机关以委任、派遣等形式任命的人员和专职从事社会团体工作的行政人员，以及比照公务员管理的部门、中直驻吉林省的单位及其工作人员参照本办法执行。《广西壮族自治区行政过错责任追究办法》第二条规定本办法适用于本自治区各级国家行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及行政机关依法委托的组织（以下统称行政机关）及其工作人员。前款所称工作人员包括在编人员和聘任人员。 可见，有的地方立法将组织作为问责的主体，有的将人作为问责的主体；有的地方立法只将行政机关、行政机关公务员作为问责的主体，有的还将法律、法规授权、受委托的组织工作人员作为问责的主体；有的地方立法将公务组织及其工作人员作为问责的主体，有的还将国有和国有控股企业、事业单位中由行政机关以委任、派遣等形式任命的人员和专职从事社会团体工作的行政人员作为问责的主体；有的地方立法将领导作为问责的主体，有的将普通群众作为问责的主体。 可见，谁应成为问责的主体，在我国各地立法中并不统一，有较大的分歧。 3.存在着重复立法的现象 如《甘肃省行政过错责任追究办法》第九条规定了行政机关及其工作人员在实施行政许可、审批行为过程中，应当追究行政过错责任的各种情形。然而，2004年10月1日的《甘肃省行政许可过错责任追究试行办法》就类似问题，作了规定。如果对行政许可过错责任问责，到底适用哪一个办法，让人无所适从。 长政发〔2008〕35号《长沙市安全生产行政问责办法》的立法依据之一是2003年颁布的《长沙市人民政府行政问责制暂行办法的通知》，而2010年出台《长沙市行政问责办法》又废除了2003年颁布的《长沙市人民政府行政问责制暂行办法的通知》，问责时，到底适用《长沙市安全生产行政问责办法》还是《长沙市行政问责办法》，让执行人非常费解。 重复立法，就会导致与其他法不协调、不统一的问题，造成政出多门、无所适从，一定程度上可能在实践中弱化上位法的严格实施。 4. 地方立法中行政问责与相关问责制度存在衔接问题 同一行为一个法律规定可以提起行政问责，另一个法律规定可以提起行政处分，于是产生了法律竞合的问题，那么到底给何种处理？如关于对行政许可中的违法行为，《甘肃省行政过错责任追究办法》第九条规定：行政机关及其工作人员在实施行政许可、审批行为过程中，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任。2007年6月1日起施行的行政法规《行政机关公务员处分条例》第二十一条规定要“给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分”。 行政问责与行政处分是否能相互替代？行政人员按照《问责办法》被予以行