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强化财政预算在民主政治建设中作用 　　长期以来，我国的财政预算主要是一种政府理财的手段，被当作经济建设领域的问题，其对民主政治建设的意义还远远没有引起人们的重视。 从我国财政运行情况看，我国财政预算的运行状况与现代民主政治建设的要求相距甚远。突出体现在以下三方面 预算运行的民主法治基础薄弱。财政的基本特点是“取之于民，用之于民”，人民是国家税收的贡献者，又是政府所提供公共物品的实际受益者，理应按照财政民主的要求对政府的财政收入、财政支出活动进行相应的控制和监督。但是。目前财政民主的理念还没有牢固树立。其中，人代会的权威性不够是比较突出的问题。国家财政运行过程相对封闭，财政活动似乎成了管理与被管理的行政管理行为。1994年制定的《预算法》则突出强调政府在预算中的优越地位，预算的民主参与、民主决策、民主监督没有得到充分体现。按照学者所言，我国《预算法》具有强烈的国家中心主义色彩（王世涛、安体富：“预算的法律控制——兼论的修改”，《财贸经济》，2005年第6期）。由于受制于发展经济、财政法律不完善、政绩考核等方面的原因，政府的财政活动往往过于关注行政或经济效率，未能更加全面妥当地考虑社会公众的合理诉求。公众对财政活动的参与和监督等方面的经济社会基础、文化基础和法制基础还很薄弱。在这样的背景下，预算运行缺少必要的民主法治基础，存在着预算过程高度封闭化、预算决策非民主化和预算监督乏力等问题。 预算法律缺乏高度的权威性。鉴于预算活动在国家政治生活中的重要性，我国制定了效力层次较高的《预算法》对预算活动进行约束。但是，“预算即法律”的理念还没有树立，不遵守预算法的现象还比较普遍，预算及预算监督所独具的政治监督功能和法律约束功能还远远没有发挥出来。突出表现在预算程序制衡乏力，预算各环节缺乏必要的法治约束：在预算编制阶段，民众无法参与，其合理要求难以反映到预算中去；在预算审批阶段，预算报告往往缺乏必要的细节，难以充分权衡和照顾各方面的利益诉求；在预算的执行和调整阶段，预算的法律约束功能被忽视，政府超预算调整和变更预算项目的情况仍然普遍存在；在预算监督过程中，政府财政收支的透明度不高，民众知悉政府财政支出的信息有限，纳税人对政府的财政支出监督权利没有得到充分尊重，其对政府支出活动的不满缺乏正式的救济渠道。 预算对政府财政收支的制约有限。预算是制约政府财政收支活动的重要法律根据，但是在我国，预算对财政收支活动的监督和制约功能没有得到很好的发挥。首先，在财政支出方面，由于全社会对预算的政治监督功能的认识还远远不够，在预算编制过程中，党政主要领导入主导财政支出的安排，民众缺乏有效参与，导致预算编制和财政支出结构不合理，一方面存在财政“越位”的问题，许多应由市场提供的商品和由社会负担的支出由财政支出；另一方面存在“缺位”的问题，本应由政府承担的社会公共事务，财政力不从心，并没有完全承担起来（如：教育投入的不足，社会保障资金供给不足等）。此外，财政主体不遵守预算，财政支出活动过于任意，支出超预算的问题也非常突出。 其次，在财政收入的取得方面，预算的制约和监督作用未能充分发挥。近年来，我国各级政府的财政收入超预算的情况比较普遍，然而，超收收入普遍未被纳入人代会的预算审查。由于我国关于预算调整的法律规定不详尽，在实践中，财政超收超支只要不改变赤字，就不属于预算调整，不需要报人大审批，大量的财政超收资金游离于人代会的监督范围之外。例如：2011年，国家财政收入超收7000多亿元，却未被纳入预算监督范围，大额超收收入的使用引起人大和社会的不满。此外，我国在非税收入的取得方面还存在很多问题，还缺乏效力层次较高的法律对非税收入进行规范。亦缺乏相应的程序约束和预算监督，这就导致大量的资金不受立法机构和社会公众的审查监督，各单位可以按照自己的需要随意扩张本部门的利益，乱收费、乱摊派、乱罚款等非法行为难以从根本上遏制，给民众增加了过重的负担，国家与国民利益分配关系失衡。 树立财政民主理念是实现预算功能的行动指南。财政运行之关键不仅在“财”，更在于“政”。财政是民主政治建设的重要领域，财政直接反映政权运行状况，天然地体现着国家和国民、政府和市场之间的关系。笔者认为，财政权力的合理配置和运行是贯彻民主法治理念，发挥预算功能的基础和前提。这里所说的财政权力的配置，是指横向配置，是指财政运行活动中的决策权、执行权和监督权的配置。财政权力的横向配置和运行应当贯彻民主原则，满足如下要求： 财政决策权由人民行使。基于公共财政的公平性、公开性和非市场盈利性等特征，财政运行应当是由国民参与和控制的，主要表现为宪法或法律赋予权力机关相应的财政决定权，使权力机关可以通过立法、预算等方式对财政收入和财政支出、财政管理进行规范和控制，重大财政事项必