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放开落户限制:人口城镇化趋势解读 　　6月26日，在第十二届全国人大常委会第三次会议上，国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。报告中称，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。 改革开放以来，城镇化在拉动经济快速增长中扮演了重要角色。但以往的城镇化由于与传统的经济发展方式直接相关，规模城镇化的特点比较突出。进入发展型新阶段，人们对城镇化的需求全面快速增长，低质量的城镇化难以为继。能否适应全社会的需求变化，决定了城镇化的质量。提高城镇化质量，核心是人口城镇化的转型与改革，关键在城镇公共治理的体制机制创新，实现公共治理的城镇化。 把人口城镇化作为创新城镇公共治理的基本目标 人口城镇化本身是城镇公共治理制度建设的过程。城镇治理是一个由政府、企业和社会组织所形成的治理网络，按照参与、沟通、协商、合作的机制来解决城镇发展中的公共问题，提供公共服务、增进公共利益的过程。从城镇公共治理的制度安排来讲，有四点最为重要。首先，要明确城镇居民是城镇化治理的主体基础。这里的城镇居民不仅包括城镇户籍人口，而且包括农民工在内的所有常住人口。第二，公共治理的范围不仅包括城市和城镇，而且包括农村的城镇化改造，使城镇化社区治理模式扩展到农村，实现“农民市民化、农村社区化”。第三，城镇公共治理的主要任务是为全体城镇居民提供基本而有保障的公共服务和公共产品，这需要建立城乡统一的基本公共服务体制。第四，城镇公共治理的基本保障是建立可持续的公共财政体制，进而形成多元化的城镇化投融资机制。 公共治理相对滞后成为人口城镇化的突出矛盾。当前，我国的城镇化带有规模城镇化的某些特点。第一，人口城镇化滞后于土地城镇化。改革开放30多年间，我国城市建成区面积扩大了8.2倍，但城镇常住人口仅增加了2.5倍。2008年，全国土地财政收入为16255亿元，到2011年增加到41545亿元，三年间增长了2倍多。第二，城镇化滞后于工业化。2011年我国人均GDP达到5414美元，工业化率达到46.8%，进入工业化中后期，但即使包括“半城市化”的人口，我国的城镇化水平仍然远低于工业化中后期应该达到的均值（60%），这在很大程度上抑制了国内消费需求的释放与升级，导致严重的内需不足与产能过剩。第三，户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化。2011年我国名义城镇化率达到51.3%，但实际人口城镇化率约为35%左右。有1.6亿农民工长期被排斥在城镇化之外，难以真正融入城市。对此，有学者将其称为“半城市化”、“伪城市化”。 客观分析，城镇化过程中存在的问题与城镇化本身不能划等号，根源在于城镇公共治理体制机制的扭曲。例如，饱受诟病的“土地财政”、“土地红利”的根源在于现行的公共财政体制、中央地方关系、征地制度、用地制度改革滞后造成的。释放人口城镇化潜力，关键在于打破城镇治理体制的“藩篱”，建立以人的城镇化为核心的城镇公共治理体制。 城镇治理模式重在实现“三大转变” 未来5到10年，随着我国城镇化面临的条件、需求、角色的深刻变化，新型城镇化主要不在于摊大饼、造新城，而重在适应人的发展需求，提升城镇品质，建立起全体居民共享城镇化红利的公共治理模式。 第一，实现城镇化治理模式由生产主导向生活（消费）主导的转变，把城镇化发展转型的目标聚焦到提高中小城镇生活品质和积聚人口上来；第二，实现城镇化治理模式由工业主导向服务业主导的转变，通过大力发展生产性服务业、生活性服务业，扩大城镇就业容量，实现城镇化发展与产业转型升级的有机结合；第三，实现城镇化治理模式由城乡分割向城乡融合的转变，更加注重打破城乡二元制度结构，实现城镇化发展与城乡一体化的有机结合。 创新城镇公共治理的“重头戏”是农民工市民化 农民工问题成为当前城镇公共治理机制扭曲的集中体现。农民工长期融不进城市社会，长期享受不到应有的权利，累积了大量的社会矛盾和风险。目前，我国2亿多农民工中，已婚者占73.4%，其中外出农民工已婚者达到58.2%，但近80%的农民工是单纯劳动力转移而非家庭迁移。这种单纯劳动力迁移带来了沉重的社会代价。农民工自身缺乏幸福感，留守儿童教育、心理、安全等问题突出。可以说，能否积极稳妥地解决农民工市民化问题，成为衡量城镇公共治理转型成败的基本标准。 农民工市民化总体上不是财力问题，而在于城镇公共治理体制创新。初步测算，即使按照最高人均10万元/年的农民工市民化成本计算，通过构建国家财政、农民工自身收入、土地财政和国有企业与国有资本分红以及社会资本为主的财政分摊机制，财政每年用于农民工市民化的支出也不到财政总支出的10%，通过调整财政支出结构