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我国自然灾害救助制度困境和出路探析 　　摘要：中国自古以来就是自然灾害频发的国家，自然灾害给国家和人民带来巨大的损失，灾害救助工作复杂而艰巨，党和政府高度重视。目前，我国的灾害救助工作已取得了举世公认的成就，但在实施的过程中暴露出诸多问题。针对我国灾害救助制度面临的困境，从而提出有效的对策建议，进一步建立和完善我国的自然灾害救助制度。同时也对构建社会主义和谐社会具有重要的现实意义。 关键词：自然灾害救助；困境；出路 自然灾害是一个永恒的话题，人类社会的各个时期都伴随有自然灾害的发生。近年来，我国的自然灾害救助工作已取得了举世公认的成就，并切实解决贫困人口的基本生活需要，促进人类文明的不断进步。但在实施的过程中也暴露出诸多问题。这就要求各级政府不断增强应对自然灾害的能力，正是在这种背景下，对自然灾害救助制度研究具有重要的现实意义。 一、我国自然灾害救助制度面临的困境 （一）救助资金有限，地区间差别大 救助资金短缺问题影响我国社会救助工作的开展，同时也成为严重制约着我国社会经济发展的基本因素。灾后重建工作是一项庞大的系统工程，需要投入大量的资金，而政府提供有限的灾后救助资金是不能满足灾区的恢复重建需要。同时，不同地区之间救助资金的标准差别很大，越是经济比较发达的地方，政府财力状况相对较强，适当的或更少的救助对象，可以基本满足灾民的需求。但越是贫困的地区，经济落后，许多贫困人口需要救助。因此，产生一种恶性循环，资金问题无法彻底解决。“不同地区间的救助标准差异过分悬殊，差别较大，如特困户每人每月有的仅有5元，有的高达20元。”① （二） 我国灾害保险事业的缺失 我国不断遭受自然灾害的洗礼，灾害带来的影响涉及到社会发展的各个方面，而且巨灾保险在灾害救助中赔付率相对较低。这主要是因我国灾害保险制度不完善，保险索赔主要针对于企业，并且保险覆盖范围面较窄、种类单一、保障的程度相对不高。面对巨灾，利用保险手段来分散保险风险的能力比较有限。加之，受多方面因素的影响，集体和个人参加保险的比例不高，只有一部分灾害事故损失通过保险获得补偿。灾后重建需要大量资金主要依靠政府救助、民间组织援助以及亲戚救济是远远不够的。因此，在我国巨灾保险制度的科学性还需要进一步提高。 （三）灾害救助的相关立法滞后 我国灾害救助的相关立法体系建设还于初级阶段，还未建立统一、完备的防灾、减灾基本法来保障。目前，我国已颁布了30多部关于灾害救助方面的法律、法规及条例，但这些都是针对某一种具体的灾害，并不是统一处理灾害救助的基本法。关于防灾、救灾方面的法律制度没有以法律、或法规的形式确定下来，而是体现在各级党政机关文件中，并且零乱、不系统。因而，一定程度上影响灾害的救助工作的发挥。当重特大自然灾害发生时，没有统一的救助法做指导，各个救灾部门在实施救助过程中的责任、权利都没有明确的划分，从而导致各部门之间相互推诿，这样社会救助工作出现无法可依、无章可循的状况，同时政府和民间力量在灾害救助中不能很好的发挥应有的作用。 二、优化我国自然灾害救助制度的主要路径 建设有中国特色的灾害管理和灾后救助制度，我们既要学习借鉴国外的先进经验和成功做法，又要从我国的实际国情出发，从而最大程度的减少自然灾害带来的重大损失。因此，基于前文所讲的我国灾后救助中暴露出来的问题，并进一步提出完善我国灾害救助制度的基本路径 （一）建立完善的自然灾害救助法律体系 为了使我国灾害管理和灾后救助工作顺应时代发展的潮流，迫切需要建立完善我国灾后救助的法律体系，规范国家对灾害救助工作的管理与监督，使自然灾害救助工作尽快走向规范化、法律化及制度化的轨道。我们需要尽快制定并实施综合性的《灾害救助基本法》。该法律应该由我国最高权力机关制定，并对灾害救助的政策、基本的原则、基本的法律制度做出详细、全面、系统的规定。因此，它不仅成为我国灾害救助的基本法，同时也在社会保障体系中发挥着重要作用的法律。 （二）增强灾害保险事业的发展 “据统计，发展中国家在各种突发事件中的受灾人数和死亡人数，以及因各种灾害所造成的经济损失和国民收入之比均高于发达国家20倍以上。”②从全球来看，越是经济落后的国家自然灾害频发，灾害造成的损失高于发达国家，若是处理不妥当，就有可能影响社会的和谐稳定，因此，有效规避各种风险，应鼓励保险事业的发展。国家要及时、科学、合理地颁布灾害保险方面的相关政策，对有些自然灾害比如地震、海啸、洪水等实行强制保险；不断研发保险的新种类，满足人们的需求；加大宣传力度，提高人们的意识，鼓励他们参加投巨灾保险，从而分散灾害带来的风险；扩大保险的覆盖范围，比如农作物的减产、房屋倒塌等；用科技手段加强保险公司对灾情的调查和监督工作。 （三）解决