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伦敦大都市区治理体制变迁和其启示 　　摘要：大都市区治理是当今世界面临的重大课题。为了实现大都市区的善治，不同地区的政治家们在不同的时期进行了不同的尝试。伦敦是世界上最早形成大都市区的城市，并且在其发展的不同阶段对大都市区治理体制进行了多次变革。伦敦大都市区治理体制的变革反映了大都市区治理体制变迁的普遍趋势，分析、总结这些变革的特征、经验以及变迁背后的原因对于探索大都市区治理体制具有重要意义。 关键词：伦敦；大都市区；治理；变迁 中图分类号：D561.3 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）07-0074-05 大都市区是近代工业革命的产物，并在近两个世纪里获得了迅速的发展。大都市区的出现和发展不仅意味着更大的城市规模，也意味着公共事务的治理更加复杂。随着公共产品供给的不断扩张，大都市区治理体制需要进行相应的变革。伦敦是世界上最早形成大都市区的城市。并在其发展的不同阶段对大都市区治理体制进行了多次变革。这些变革使伦敦在大都市区治理上积累了丰富的经验，当然其中也不乏教训。分析伦敦治理体制变革的历程，对于我们探讨大都市区治理体制具有十分重要的启示意义。有鉴于此，本文探讨了伦敦大都市区早期、伦敦郡议会时期、大伦敦议会时期、多头分散自治时期和大伦敦市政府时期的治理体制及其绩效，并试图从公共事务治理的需要、政治民主化要求、中央政府的地方政策及地方特殊情势四个变量来对体制变迁进行解释，以期对探索大都市区治理体制有所助益。 一、伦敦大都市区的形成及大都市区治理的早期实践 伦敦最早的城市形态是伦敦城（city of London），其面积仅为1平方英里。由于国内外商业的繁荣，伦敦在工业革命兴起之前就已获得很大的发展，但就其人口数量、城市面积等方面而言还称不上大都市区。对伦敦大都市区的形成起决定性作用的是英国18世纪30年代以来兴起的工业革命：一方面，工业的发展吸引大量的农村人口来城市就业，城市的人口和面积急剧膨胀；另一方面，城市中富裕阶层向郊区迁移，带来了城市的郊区化。虽然尚不能确定伦敦大都市区形成的确切时点，但可以肯定它在19世纪上半叶已初步成型。 伦敦大都市区早期的治理主要是按地域来进行分割的。其中，伦敦城由伦敦城法团（City of London Corpo-ration）治理，它由市长阁下（Lord Mayor）、治安法官（Sheriff）、参事议政厅（Court of Aldermen）和政务议政厅（Court of Common Council）组成。其中，市长阁下是伦敦城法团的首脑，任期1年。按照传统，每年先由各同业公会会员从市府参事中提名2名，再由参事议政厅从中选出1人。其职权在于主持政务议政厅的会议，代表伦敦城履行一些礼仪性的职能，并担任伦敦城的首席司法官。治安法官有2名，由同业公会会员从市府参事中选举产生，任期1年，其职责在于协助市长履行司法职能。参事议政厅由25名市府参事（Alderman）组成，他们从伦敦城的25个区（Ward）中选举产生，任职终身。参事议政厅的职能非常有限，如批准新的同业公会的成立和承担伦敦城内的部分司法职权。伦敦城法团的绝大多数权限由政务议政厅承担，它由市府参事和100名议员（CommonCouncihnan）组成。议员也从区中选举产生，按人口数量标准在各个区中分配名额，任期为1年。市府参事和议员在政务议政厅的作用类似于英国议会中的上、下院议员。政务议政厅具体权限的履行依靠其设立的各种专门委员会，其行政事务交由市办事员（Town Clerk）统一负责。伦敦城以外的大都市地区则由众多的教区委员会治理。各教区治理体制纷繁复杂，差异很大，但大多数设立了一些专门委员会来处理教区内的下水道、交通等市政事业。诚然，伦敦城法团和各教区委员会提供了居民所需的部分公共产品，但在涉及整个大都市区范围内的公共服务供给上，众多的治理主体之间难以协调，公共服务供给效率低下。为此，伦敦也在设立覆盖整个大都市区的治理机构方面作了一些尝试，如1829年建立的大都市警务局、1848年建立的都市下水道管理委员会和1855年建立的大都市区工作委员会。其中，根据《1855年大都市区管理法案》而建立的大都市区工作委员会已初步具备了伦敦大都市区地方治理机构的雏形。大都市区工作委员对伦敦城以外的教区进行了改组，保留了较大的教区（Vestry），合并较小的教区组成区（District），并承担了大都市消防队的运营，道路、下水道、桥梁以及泰晤士河岸的修筑和维护等方面的公共服务。 三个因素深深影响了大都市区早期的治理实践。首先。从公共事务治理的角度来看，早期治理机构的产生都是为了回应大都市区公共事务治理的需要。当时伦敦的经济社会发展阶段决定了早期公共服务都是一些基本的服务，与此相适应，早期