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第一章 行政之概念 目 次 第一節 行政的意義 3 二、計畫行政 第一項 行政係實質公權力主體之 三、給付行政 行為 第二項 公權力行政與私經濟行政 第二項 行政係以實現公益為目的 一、公權力行政 之行為 二、私經濟行政 第三項 行政係受法之支配並受監 第三項 公權力行政與私經濟行政 督之公權力主體行為 之區別 第二節 行政的特性 5 一、區別實益 第一項 行政之總體性與主動性 二、區別之標準：公法與私法區別 第二項 行政之公益取向性 之標準 第三項 行政之權宜性 利益說 第三節 行政之種類 6 主體說 第一項 干涉行政、計畫行政、給 修正主體說 付行政 三、本書見解 一、干涉行政 第一節 行政的意義 對行政的定義，向來有消極說與積極說之爭。 消極說又稱「控除說」（又稱扣除說），係自Otto Mayer以來通說之見 解，此說認為「行政」之意義無法積極定義，僅能從消極方面定義行政。此 說從三權分立的立場出發，將所有國家權力作用，扣除「立法」與「司法」 作用之後，所餘即為行政。 積極說則認為，行政可加以積極定義。 較切合實際的方法係承認行政的多義性，認為「行政只能描述，無法定 行 行 政法要義 ──第一篇 行政法基本原理 4 義」1 。本書亦不擬積極定義，而從行政的要素，配合我國現行法制，從三方 面加以描述： 第一項 行政係實質公權力主體之行為 所謂公權力主體不限於國家層級之組織，尚包括具有公法人地位之地方 自治團體所為之自治行政與受委託行使公權力之個人或團體所進行之委託行 政，例如汽車修護廠受監理站委託對汽車之定期檢查是。具有公法人地位之 農田水利會亦包括之。 實質意義之行政不限於公法組織，以私法組織而遂行公共行政者，亦屬 實質之行政。例如臺灣自來水公司、臺灣電力公司等公營事業機構（參釋 269 ），在其履行公共任務的範疇內，亦屬公行政，應受到行政法的拘束。 第二項 行政係以實現公益為目的之行為 從國家權力的實質正當性來看，國家係為人民而存在，非人民為國家而 存在。從而可導出「行政機關應為人民而存在」的意旨。行政並非無目的地 執行法律，應是有意識地取向於公益，建立客觀的公法法律秩序的作為。 第三項 行政係受法之支配並受監督之公權力主體行為 依法行政之原則係針對曩昔「專制行政」而來之反省，故現代法治國家 強調「國家（政府）應守法」之觀念。此一觀念特別是強調行政權應受 「法」及「法律」之拘束。因在法治國下，法律係由代表民意之議員所制 定，具有直接民主合法性，故行政應受法律之支配，但此不意味著，行政只 受成文法的限制。 1 Zit. aus Ingo v. Münch, in: Erichsen/Martens, Allg. VerwR, 9. Aufl., §1, Rn. 2. 第一章 5