乡镇债务的产生及化解——基于乡镇政府经济职能视角的分析.pdfVIP

农村金融 新 疆 衣 垦 经 济 20107 乡镇债务 的产生及化解 基于乡镇政府经济职能视角的分析 费 晋 i彦方 (西南财经大学宏观经济研究中心 四川 成都 610074) [摘 要]本文从乡镇政府经济职能的视角，对乡镇债务的产生和演进进行了理论和实证 分析。研究表明：乡镇政府经济职能错位是乡镇债务产生的根本原因。当前，乡镇债务化解的 关键在于锁定存量债务，避免新增债务，而避免 乡镇新增债务的关键在于规范乡镇政府的经 济职能。 [关键词]乡镇债务 乡镇政府 经济职能 职能定位 20世纪90年代 以来，我国乡镇债务出现了 后，乡镇财政赤字出现进一步扩张的趋势(杜爽， 快速增长的现象，截至 1998年底，乡村两级承担 2008)，一些以农业税为主要税种的中西部欠发 的实际净债务在 3259亿元以上(农业部经管司， 达地区乡镇，财政收人大幅减少，本已负债累累 1999)。2004年 ，债务规模增加到 6000亿元到 的乡镇政府濒临破产边缘。 10000亿元之间(财政部科研所，2005)。从总体来 对于乡镇债务产生的动因，不同学术背景的 看，我 国乡镇负债具有两个特点 ：一是乡镇负债 学者分别从财政税收体制，行政管理体制，举债 规模大且远远超 出现有乡镇财政收入的承受能 约束体制，公共财政投资机制等方面进行了研究 力，具有较高的债务风险；二是乡镇负债面较宽， ②。 研究范围也并不限于债务主体一 乡镇政府 无论是发达地区还是落后地区，乡镇 “负债运转” 本身，而是将研究的范围扩大到乡镇政府与上级 都是比较普遍的现象。特别是农村税费体制改革 政府、金融机构、农村社会等多个利益主体博弈 [基金项 目]本文系西南财经大学青年教师项 目(项 目编号：211QN09050)阶段性研究成果。 ①国内的研究对乡镇债务有多种不同的定义。按照农业部在布置全国性调查时对 乡镇债务所定的范围，乡村两级债务主 要是指 乡、镇政府和乡镇集体经济组织、村集体经济组织所发生的各种债务，不包括乡镇办和村办企业的经营性债务(农 业部农调司研究报告，1999，未发表)。也有学者将乡村债务界定为乡村范围内乡镇政府．乡村经济组织之间发生经济关系 及其与国家．金融机构．国有企业等单位发生经济关系所形成的债务的总和(牛竹梅，2007)。本文主要研究以乡镇政府为 实际债务主体，包括乡镇政府直接借贷以及间接担保所形成的乡镇债务。 ②一是财政管理体制不合理。一方面，乡镇政府财权与事权不对称(贾康，白景明，2002；谭秋成，2004；吴建南，2005)。另一 方面，财政转移支付制度也存在缺陷。(张德勇，2006)二是债务约束机制不健全(孙邦群，1999)，三是国家对农村社会事 业投资不足 (财政部科研所课题组，2004)；四是行政管理体制不合理。一方面在县乡之间的压力型行政体制和以经济业 绩为核心的政绩考核机制下，为完成上级政府下达的各种 “达标”任务以及为创造 “政绩”，乡镇政府举债建设成为普遍现 象。(李景耀，2004)，另一方面，乡镇机构庞大．财政供养人员多。财务管理约束软化也增加了乡镇政府的债务负担。(张德 勇，2006) 76lXINJIANGSTATEFARMSECONOMY 2o、o．7 新 疆 农 星 经 ；齐 农村金 融 的农村政治经济环境之中。这种宽泛的研究视角 剩余劳动力，国家开始大力推动乡镇企业发展。⑧ 虽然有助于全面、深入地了解乡镇债务产生和演 但国家财政并没有给与乡镇企业资金支持，乡镇 进 的过程。但是，现有的研究在引发乡镇债务的 企业的原始资本积累需要通过社区内筹资的方 众多原因中，并没有明确地指出哪一个原因是主 式来解决。而此时无论是农户私人财产水平还是 要矛盾和根源性