地方政府融资的PPP模式_应用与分析.docx

地方政府融资的 PPP 模式 ：应用与分析李金波摘要：本文着重介绍了地方政府融资的新模式 PPP的基本含义、主要特点，并结合各地实践具体讨论了这一模式在帮助地方政府发展战略性新兴产业、推进城镇化建设及发展社 会事业中的作用和意义。关键词：地方政府；融资模式；PPP中图分类号：F812；F127当前，地方政府需要花钱的地方很多，除了需要维持自身的运营开支外，还普遍面临着发展战略性新 兴产业、推进城镇化和发展社会事业这三大任务。比 如，发展战略性新兴产业需要进行招商引资、园区开 发、产业扶持等 ；而推进城镇化则需要建立健全社会 保障、加快市政基础设施建设、提供安居保障房等 ； 发展社会事业则需要加大教育投入力度、提高医疗卫 生水平、加强环境保护等。这些事务一方面资金需求 庞大、数量惊人，靠自有财政资金无法满足，也无以 为继 ；另一方面，又在不同程度上存在一定的收益性， 可以通过一定的方式引入民间资金。然而，民间资金 的引入不单单是一个融资问题，更是一个管理问题， 即涉及采用什么样的组织模式才能让民间资金放心地 进来、安心地经营、开心地收益。如果民间资金得不 到保障，或者收益率过低，就没有人愿意投资 ；反之， 如果放任民间资金进入，没有相应的规制措施，则享 受这些服务的公共部门可能要饱受私人垄断或掠夺之 苦。PPP（Public-Private-Partnerships，公私伙伴关系） 就是这样一个兼容两方面考虑的模式。所谓 PPP，是 指在政府公共部门与民营部门的合作过程中，让非公 共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而 实现政府公共部门的职能并同时为民营部门带来利益（贾康、孙洁，2009）。这种合作和管理过程可以在不 排除并适当满足私人部门的投资盈利目标的同时，为 社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源 发挥更大的作用。PPP 模式兴起于 20 世纪 90 年代，在医疗卫生、 教育、交通、环境保护和公用事业等公共产品领域有 着广泛的应用。据统计，在 1985—2008 年间，全球 融资额超过 4500 亿美元约有 1100 个大型交通基础设施项目采用 PPP 模式（吴时舫，2010）。PPP 可以成为政府撬动民间资金实现其社会目标的杠杆。在一个典 型的 PPP 项目里，政府部门和私人部门合作成立项目 公司——特别目的公司（Special Purpose Company， SPC）。然后，以项目为主体，根据项目的预期收益、 资产以及政府扶持措施（如税收优惠、贷款担保、沿 线土地优先开发权等）的力度来安排融资。项目资金 最主要的来源是SPC出资以及SPC 向商业银行的贷款。 政府部门赋予 SPC 项目的特许开发权，由 SPC 代替政 府进行项目的开发，项目建成后，SPC 在一定期限内 拥有项目的经营权，在经营期限内，SPC 通过项目经 营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益来回收 资金，经营期满后经营权将移交给政府。①广义的 PPP 可以分为外包、特许经营和私有化三类。值得注意的是，PPP 不仅是一个融资工具，更是 一种管理模式。事实上，融资只是 PPP 的目的之一， 并不是全部。政府和公共部门除了利用民营部门的资 本外，还利用了民营部门的生产与管理技术。贾康等（2009）的研究总结了 PPP 管理模式的三大特征，即 伙伴关系、利益共享和风险分担。所谓伙伴关系，就 是合作双方达成了一个共同的目标 ：在某个具体项目 上，以最少的资源，实现最多的产品或服务。民营部 门以此为目标实现自身利益的追求，公共部门以此为 目标实现公共福利和利益的追求。所谓利益共享，不 是指公共部门与民营部门分享利润，而是通过 PPP 这 样一种模式对民营部门可能的高额利润进行控制，因 为这一模式涉及更多的公众利益，具有社会综合效益 最大化的导向。而风险分担则是指，合作的双方将根 据自身的条件承担那些自己有优势的伴生风险，而让 对方承担的风险尽可能小。②李金波，北京大学光华管理学院应用经济系博士后。研究方向：公共政策中的激励理论。本文部分内容已载于《城乡统*筹蓝皮书：中国城乡统筹发展报告（2011）》（社会科学文献出版社，2011年3月第一版）。38 资本市场由于上述特征，PPP 这一模式对那些介于政府和市场边界的准公共产品的提供尤其适用。由于引入了 民营部门，PPP 模式不仅缓解了政府的融资问题，还 创造出了一个相对独立的管理机构——SPC。一方面， 这一机构借助民营部门的管理和技术，其运营效率要 优于单纯由政府来管理的模式 ；另一方面，也正是由 于民营部门的加入，使其不像现有多数融资平台那样 由于是政府附属单位而缺乏独立性，其预算约束得到 了硬化和强化，与政府信用之间的连带关系也得到了 一定的弱化。而政府部门的角色则从全方位的负责人 转变为项目