垂直管理与属地管理的比较制度分析.docxVIP

2014 年 7 月第 4 期( 总第 285 期)July 2014No． 4China Economic Studies垂直管理与属地管理的比较制度分析 皮建才内容提要: 本文对垂直管理和属地管理进行了比较制度分析，弄清了在什么情况下宜实行垂直管理，在什么情况宜采用属地管理。在垂直管理体制下，中央政府把两项不同的任务分别委托给垂直管 理机构和地方政府来完成; 在属地管理体制下，中央政府把两项不同的任务同时委托给地方政府来完 成。对于那些分开后会使任务困难增加程度变得比较大但合并后会使任务合并的风险增加程度变得比较小的任务，中央政府可以采用属地管理体制; 对于那些分开后会使任务困难增加程度变得比较小 但合并后会使任务合并的风险增加程度变得比较大的任务，中央政府可以采用垂直管理体制; 对于那些分开后会使任务困难增加程度变得比较小且合并后也会使任务合并的风险增加程度变得比较小的 任务，中央政府可以采用属地管理体制; 对于那些分开后会使任务困难增加程度变得比较大且合并后 也会使任务合并的风险增加程度变得比较大的任务，中央政府可以采用垂直管理体制，但是此时需要注意防范垂直管理机构和地方政府之间的合谋。关键词: 中央政府; 垂直管理; 属地管理; 多任务; 比较制度分析一、引言随着我国经济社会的发展和政府行政体制改革的深入，垂直管理出现了日趋增强的趋势，理顺垂直管理和属地管理的关系，并在此基础上加强垂直管理的制度化和规范化越来越受到重视。从垂直 的层级来看，垂直管理可以分为中央垂直管理、省垂直管理和市垂直管理( 李宜春，2012) ，我们在本文 中考察的是更加具有一般性的中央垂直管理。在垂直管理体制下，中央政府部门对于其在地方设立 的分支机构实行垂直领导，垂直管理机构不列入地方组织的序列，而是属于中央政府组织的范畴，只 在遵守法律和政策方面受到地方政府的监督，在功能上执行中央政府的指令而不受地方政府的干预 ( 董娟，2009，2011; 沈荣华，2009) 。在属地管理体制下，由地方政府来管理地方的职能部门，即使地方 职能部门受到地方政府和上级部门的双重领导，地方政府也能够通过自己掌握的“人、财、物”等大权 有效控制地方职能部门，使其在功能上执行地方政府的指令( 尹振东，2011a; 尹振东等，2011b) 。总体上来看，垂直管理体制有垂直管理体制的优点和缺点，属地管理体制也有属地管理体制的优点和缺 点。垂直管理体制的优点主要包括: ①有利于职能部门摆脱地方政府的干预，保持中央政令畅通; ②能够较为真实地反映基层的实际情况，使政府决策在制定时更为科学; ③有利于整合行政执法资源，收稿日期: 2014－03－06基金项目: 本文获得教育部人文社会科学研究青年基金项 目“中 国转型时期地方官员治理研究 ”( 项 目 批 准 号:12YJCZH165) 和 2012 年度教育部“新世纪优秀人才支持计划”项目的资助。作者简介: 皮建才，南京大学经济学院经济学系教授。·13·优化资源的配置( 张朝华，2009; 任进，2009; 孙发锋，2010) 。垂直管理体制的缺点主要包括: ①垂直管理部门与地方政府之间各自为政，地方政府职能的完整性由此受损，对地方政府的行政效能产生不利 影响; ②垂直管理部门与地方政府之间出现权力摩擦和 权 责 不 清，容易引发利益冲突和激化条块矛 盾; ③垂直管理会使直管部门的激励和监督弱化，容易滋生腐败( 龙太江和李娜，2007; 董娟，2009; 任 进，2009; 张朝华，2009; 孙发锋，2010) 。属地管理体制的优点是: ①容易调动和激发地方政府的积极 性和主观能动性，有利于其推动经济增长; ②有利于地方政府根据当时实际情况进行全盘统筹考虑， 并且根据自身的目标采取相应的政 策 ( 周 黎 安，2007，2008; 尹 振 东 等，2011 ) 。属地管理体制的缺点 是: ①容易导致地方保护主义; ②容易削弱中央对地方的宏观调控能力; ③容易产生环境污染加重、民 生型公共物品供给不足、食品安全问题恶化等诸多问题( 杜万平，2006; 王永钦等，2007; 张朝华，2009; 孙发锋，2010) 。我们在对垂直管理体制和属地管理体制进行比较制度分析时需要找到合适的权衡 点，看清楚不同体制所包含的成本和收益，抽象出合适的具有现实含义的变量，在科学分析的基础上寻求管理体制选择的内在机制。正如董娟( 2011 ) 18 所说: “垂直管理中的问题纷繁复杂，只有找准问 题的关键才能有的放矢、破解难题，才能最终实现垂直管理部门与地方政府关系的规范化。”尽管国内使用新政治经济学方法研究中国政府行为与政策的文献越来越多 ( 比如，聂辉华和李金波，2006; 徐现祥等，2007; 杨瑞龙等，2010; 皮建才，2008，2