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地方政府债务风险审计预警指标体系与风险测算模型———基于“审计免疫系统”理论石亚琴( 江苏经贸职业技术学院 财务处，江苏 南京＊211168)摘 要:地方政府债务问题已引起广泛关注，审计机关监督力度不断加大，审计在地方政府债务治理中的作用逐步从单一的查错纠弊向建设性和预警等作用并重转变。以“审计免疫系统”理论为基础，以审计预警功能为研究视角，重点探讨审计 预警指标体系、指标风险区间设定以及审计预警指标风险测算模型与评价。关键词:债务风险; 审计预警; 指标体系; 风险测算模型中图分类号:F239． 0文献标志码:A文章编号:1672 － 2604(2011)06 － 0011 － 05其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前 款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益， 依法进行审计监督。”可见，对政府负债进行审计是 审计的法定职责。( 二) “审计免疫系统”可以弥补财政部门内部 监管的不足目前，我国各级政府对地方债务的监管大多数 属于内部监管，一些地方政府的财政部门只对政府 债务起到汇总、统计等基础性作用，同时，财政部门 本身也存在大量的债务，自己对自己的监管实际就 是没有监管，更不用说对债务资金的使用方向、效果 作出合理科学的评价了。此外，财政部门的监管在 一定程度上也受到职责范围的约束。审计的介入， 能有效地弥补监管机制的缺陷，立场中立，加上有专 业的业务知识优势，审计范围广，在政府各个部门都 可以开展。因此，完善我国地方政府债务监管机制 离不开审计。( 三) “审计免疫系统”有利于防范和化解地方 政府债务风险地方政府出于自身利益的考虑，潜意识地进行 自身保护，不透露债务家底，各职能部门也很难有效 监督本级政府的举债行为，不利于有效防范债务风 险。而审计机关是依法成立的、具有独立行使审计一、理论依据:“审计免疫系统”政府债务及其审计已经成为世界性问题，引起 社会公众高度关注，国内外学者为此进行了大量研 究，取得了许多研究成果。在 2008 年召开的中国审 计学会五届三次理事会上，刘家义审计长全面系统 地阐述了国家审计的本质是国家经济社会运行的 “免疫系统”。随着经济社会形势发展以及财政体 制改革的深入推进，为了更好地保障国家经济社 会的安全运行，审计必然要实现监督重心的转移， 不仅要当好“经济卫士”，更要发挥预防和警示作 用，当好“保健医生”，以构筑经济社会运行的“免疫 系统”。防范和化解地方政府债务风险，“审计免疫 系统”能够发挥优势，弥补其他监督和管理机制的 不足。( 一) “免疫系统”功能是法律赋予审计的重要 职责负债是近年来我国地方政府行为的新特征。向 银行等金融机构贷款或担保贷款，是各级地方政府 债务的主要来源，债务的偿还主要依靠财政支出，包 括预算内安排的建设支出、土地出让金收入及部分 预算外财力。我国《审计法》明确规定: “国务院各 部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支， 国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及*收稿日期:2011 － 06 － 17作者简介:石亚琴( 1973—) ，女，江苏经贸职业技术学院财务处会计师。— 11 —监督职责的权力机关，对各级政府的预算收支和其他财政收支实行全面的监督。近年来，审计机关对 财政收支的监督不断深化，在促进地方各级财政健 康发展和健全我国财政体制方面发挥了重要的作 用。与此同时，“审计免疫系统”发挥着审计查错纠 弊、预警预防、审计威慑、审计建设功能，以及提高财 政运行质量的功能，有利于防范和化解地方政府的 债务风险。( 四) “审计免疫系统”有利于逐步消除地方政 府债务形成的制度性根源长期以来，我国对各级政府绩效的考核存在缺 陷，没有考核政府的负债状况，更多地倾向使用一些 经济发展指标来考核各级政府及政府官员，而忽视 了经济发展的成本与代价，导致了许多地方政府和 政府官员为追求本地区经济的快速发展，树立政绩， 互相攀比，不惜超财力举债，“形象工程”、“政绩工 程”、“首长工程”层出不穷，屡禁不止，对地区的财 政、经济、环境、资源的可持续健康发展造成了严重 的冲击。随着社会的发展，地方政府债务的“包袱” 越来越大、越来越重，现有的考核监管机制等难以遏 制债务状况恶化的局面。按照我国法律规定，审计 机关可以对领导干部实施经济责任审计，这为消除 地方政府债务问题形成的制度性根源提供了可能。二、地方政府债务风险审计预警 指标体系构建( 一) 指标选取的基本原则一是规范性原则，即预警指标应尽量与国际惯例接轨，选取国际上常用的监测指标; 二是重要性原 则，即选择经济意义明确并对财政活动影响较大的 指标; 三是综合性原则，即要求监测预警指标具有高 度的概括性，能准确反映债务风险的程度; 四是灵敏 性原则，即要