基于平衡计分卡的税务绩效评价方案设计.docx

基于平衡计分卡的税务绩效评价方案设计［摘要］:本文在分析绩效管理工具—平衡计分卡的基础上，结合《税收征管法》对税务机关职能的相关规定，以依法治税贯穿主线，从保障纳税人利益角度出发，对税务机关的绩效评价进行了探讨。首先明确了税务机关的使命和战略目标是在为纳税人提供优质服务的基础上提高税收效率；其次，用平衡记分卡的核心思想—“平衡”和“因果”分析，指出税务机关的绩效应是税收收益最大化和纳税人满意之间平衡的结果。然后按照平衡计分卡的财务、顾客、内部控制、学习与成长等四个层面对战略目标进行重重分解，通过因果关系链，找出推动税收收入指标（内部指标）和纳税人指标（外部指标）背后的若干要素，分析其中对实现其战略目标影响最大的核心推动因素，据此设计关键绩效指标体系，形成了税务机关特定绩效评价方案。［关键词］:税务 绩效评价 平衡记分卡［来源］:税务研究［发表期数］:2005-4 一、税务部门绩效评价现状 近年来我国税务机关的绩效评价大致经历了平均主义思想下的赏罚调剂、主观评价、德能勤绩评价、量化考核与目标考核四个阶段，主要体现在对人员的考核和评价方面，考核指标主要为税收任务的完成额。２００３年４月国家税务总局下发《税收征管质量考核办法》，其中规定了考核税收征管质量的“六率”指标，首次把税收征管质量纳入各地工作业绩考核，改变了以税收收入任务完成情况作为考核业绩的传统做法，在一定程度上促进了税收征管质量的提高，但仍未起到对税务机关绩效全面评价的作用。 （一）重财务指标而轻非财务指标 首先，以税收完成额也就是通常所说的税收计划考核各级税务机关及税务干部的工作业绩，指标单一不系统，且指标脱离实际，有悖于依法治税的原则。在现行税收计划的制定尚欠合理、执法监察①不力的情况下，单纯使用这一指标可能导致税收大 量流失和腐败的产生及国家运用税收政策调节经济职能的弱化。② 其次，以税收完成额考核各级税务机关及税务干 部的工作业绩，在对非财务指标如纳税人满意度指标 考察方面反映不够。对于税务机关来说，依法征税， 增加税收收入是其本职。同时，税务机关也应为纳税 人提供公共产品，即优质的纳税服务。从这个意义 上说，纳税人就成为税务机关的“顾客”。表现在税 务机关的评价指标上，则应该是税收完成额与纳税人 满意度平衡的结果。这既是“三个代表”重要思想、“立党为公，执政为民”在税收工作中的重要体现，也 反映了我国公共管理的理念与宗旨。 （二）重事中、事后评价而轻事前控制 不管是税额指标，还是征管质量指标，都只从结果和执行层面来评价税务机关绩效，而对结果和执行的动因未作考虑。从而忽视了奠定征管质量和未来税额的其他指标，实质是忽略了考察影响征管绩效和财务绩效的若干潜在因素。事实上，如果抛开经济等因素的影响，就税收的增长而言，一方面取决于纳税人的自觉纳税，另一方面取决于税收征管质量的高低前者与纳税人的满意度紧密相关，后者则主要由税务机关本身所决定。而后者又可包括两个相互影响的因素，其一是税务机关内部流程的优化程度，其二是税务机关整体人员的学习与成长能力。而税务人员的学习与成长才是推动执行（征管质量）和结果（税收效率）的根本动力。 综上所述，无论是税额指标还是征管质量指标都缺少从非财务（如纳税人）角度出发，对于影响税收额度的潜在因素考察不够，致使所设计的评价指标全面性和系统性不足，未能真实地反映出评价结果。这两方面的缺失，一方面反映出目前税务机关战略管理的思想亟待强化，更反映出我们的税务机关缺少战略实施的工具与方法。平衡计分卡正是一种新型的以战略管理为基础，全面考察和改进组织绩效的综合绩效管理体系，因此，我们可以通过学习和借鉴平衡计分卡先进理论来探索我国税务部门绩效评价体系和方法。 二、平衡记分卡理论及其对税务机关绩效评价的借鉴 平衡记分卡（Ｂａｌａｎｃｅｄ　Ｓｃｏｒｅｃａｒｄ）以下简称ＢＳＣ，是一种综合绩效管理体系。平衡记分卡的概念是由哈佛商学院教授罗伯特·Ｓ·卡普兰（Ｒｏｂｅｒｔｓ　Ｋａｐｌａｎ）和诺朗顿研究院（ＮｏｌａｎＮｏｒｔｏｎＩｎｓｔｉｔｕｔｅ）的大卫·Ｐ·诺顿（Ｄａｖｉｉｄ　Ｎｏｒｔｏｎ）提出并发展的。①　它将组织经营任务的决策转化为四大部分的指标：财务、顾客、内部过程、学习和成长，将组织战略分解为这四个方面的考察目标，每一考察目标分别设置几个独立的指标，多种指标组成了相互联系的一个系列的指标体系这些目标和指标既保持一致又相互加强，构成了一个有机的统一体，从而达到财务指标与非财务指标、短期与长期、内部与外部、过去与未来之间的平衡。因此，利用平衡计分卡进行单一决策，能明确地看出它对整个组织战略目标所带来的影响。 ＢＳＣ的四个方面的关系②　是：（１）财务层面：政府领域的财务层面不同于传统的私人部门。在政府部门中，财务层面的重点要放在成本效益上，如向顾客交付最大价值产品的能