内蒙古建立完善生态补偿机制探析.doc

内蒙古建立完善生态补偿机制探析 　　内蒙古的生态治理，主要矛盾是森林草原和水与人畜的矛盾，矛盾的主要方面是人和畜。森林草原生态补偿机制，其核心价值是坚持以人为本、统筹兼顾，加强森林和草原生态保护与建设，转变农牧业发展方式，促进农牧民持续增收。所以，建立和完善森林、草原、水土保持等生态补偿机制，是内蒙古生态治理的关键。 一、生态补偿机制的内涵 生态补偿机制主要包括三个方面：一是工程性补偿机制，即由政府或具体受益者对实施生态环境保护付出代价者进行必要的付费补偿。具体办法就是从草原保护建设和合理利用的全局出发，在草原围栏、人工草地、牲畜棚圈、良种繁育以及水利、交通、通信、防灾减灾等基础设施建设等方面，加强对草原的工程性建设投入。二是利用性补偿机制，指消耗森林草原资源或对森林草原生态环境产生不良影响的生产、开发及经营者，为恢复森林草原生态环境而支付的补偿费用。三是鼓励性补偿机制，就是为保证生态安全而设立相应的鼓励性补贴政策。如：对合理利用草原、积极减少家畜超载数量、实施草畜平衡的农牧民给予适当的补贴；为减少冬季草原载畜压力，鼓励出栏设立的牲畜出栏补贴；为促进草原生产方式的转变，对牲畜棚圈建设、草原机械给予补贴；为彻底解决草原问题积极开展生态移民，地方财政解决移民的生产、生活和发展问题。 二、建立生态补偿机制的必要性 （一）建立生态补偿机制是保护与建设生态环境的必然要求 生态补偿机制的引导和激励作用，有利于调动广大农牧民保护和建设森林草原的积极性、创造性；有利于推进森林草原保护制度的落实，更好地协调草原保护与利用的关系，兼顾生态、经济及社会效益；有利于为森林草原生态保护和建设提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道；有利于逐步确立森林草原资源“利用有价”的理念，规范开发利用行为；有利于推动地方各级政府调整森林草原发展的思路，进一步推进森林草原生态建设。 （二）建立生态补偿机制是实现社会公平的客观需要 长期以来，内蒙古为生态保护与建设的需要，做出了不少的牺牲，放弃了一些发展的机会，森林草原资源开发利用受控、产业发展受限，在一定程度上影响了农牧民收入，也制约了自治区经济社会的发展。与此同时，内蒙古周边省市享受了这种生态保护与建设成果，生活环境不断改善，经济也得到发展。这就造成了区域之间、城乡之间发展机会的不均等和经济发展的不平衡，且差距越来越大。长此下去，自治区就会失去治理生态的积极性、主动性，就无法形成保护与发展的良性循环。建立生态补偿机制有利于调节生态保护与建设背后利益相关者的经济利益关系，促进社会公平。 （三）建立生态补偿机制是促进牧民增收和生态治理区经济发展的重要措施 生存和发展是一切工作的前提，只有保证农牧民不断增收，促进地区经济不断发展，生态治理才有真正意义，生态治理成果才具有可持续性。建立生态补偿机制，一方面可以部分弥补牧民因保护草原而实施草畜平衡、开展禁牧休牧轮牧、限制采挖草原野生植物资源等所减少的收入；另一方面，有利于引导牧民转变草原畜牧业生产方式，不断调整和优化草原地区产业结构，实现草原地区的长远发展，这就从制度上保障了生态治理区的农牧民的生计，必然促进生态治理区的经济、社会和生态的和谐发展。 三、内蒙古建立和完善生态补偿机制的办法 根据公共产品理论，在市场经济国家，政府是提供公共产品和公共服务的主体。生态环境作为人类生存栖息之地，在受益的非排他性上具有明显的公共产品属性，应该由政府供给。政府是生态保护的责任主体，但并不意味着政府是付费主体。根据“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁污染谁付费”的生态补偿原则，付费的主体可以是政府，也可以是个体、企业或者区域。 根据外部性理论，公共产品在其供给和消费过程中会产生外部性。这是生态补偿所要解决的核心问题。所谓“解决”，就是使外部性内部化，就是说，将额外成本或者收益都由生产者自己来承担或享有。那么，如何实现外部性的内部化？公共对策有两个：一是政府干预；二是市场机制。因此，建立生态补偿机制主要有政府与市场两种途径。 （一）政府生态补偿机制 1.财政转移支付。我国目前的补偿机制基本模式是中央向地方的财政转移支付。目前，森林生态效益补偿基金制度已经在全国正式实施。建议中央按照完善生态补偿机制的要求，进一步调整优化现行财政转移支付的支出结构，逐步将内蒙古天然草地、湿地、自然保护区纳入到国家和地方生态补偿范畴，增设与生态保护和建设有直接关联的专项，如管理维护、后续产业发展、生态移民、城镇建设、替代能源发展专项等，作为生态保护与建设的重点支持对象。资金的安排使用，应着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。中央在加大对西部地区特别是少数民族地区财政转移支付力度时，应当把生态治理补偿