农村低保制度建设与政府责任研究.doc

农村低保制度建设与政府责任研究 低像制度是保障困难人困基本生活的制度安瓣怒国家存在的"合法魅" 础,体现了现代政府在社会保障中的赢缓责任.零文以政瓣社会保障责任理论为 基翁,运用实证研究等方法在总结剖析农辛寸低保现状鞠基础上从增强敢府供 给能力广泛动员社会资源和宠分利用市场机毒IJ等方面,对宠罄农村{鼹僳制度设 计撵动管理色Ij新提对策建议. … 锔誊 ◎杨燕绥王进财 农村低保制度建设概述 新中国的农村低保制度是在贫困群 众临时救助的基础上发展起来的.2O世 纪9O年代,中国开始探索建立农村社会 保障体系.1996年,民政部在总结各地 试点经验的基础上,要求凡开展农村社 会保障体系建设的地方,都应该把建立 低保制度作为重点,救助资金来源主要 靠村提留和乡统筹资金.1997年开始, 有条件的地区开始逐步建立农村低保制 度.2004年和2005年,中共中央,国 务院下发的两个1号文件都明确要求有 条件的地方要探索建立农村低保制度. 2007年5月国务院常务会议专题研究建 立农村低保制度,7,9份下发了《关于 在全国建立农村最低生活保障制度的通 知》.以此为标志,农村低保全面建 制,农村居民基本生活有了最后一道防 线,进入了制度安排的长效保障机制. 经过4年的发展,2O1O年底全国共有 2528.1万户,5228.1万人纳入农村低保 范围,平均保障标准达到每人每月117 元,人均月保障水平达到7O元.农村 低保作为社会救助制度的主体,一经建 立,就充分彰显了党和政府以人为本, 为民解困的执政理念,体现了政府在社 会救助中的主体责任,对于保障困难人 口基本生活发挥了基础性作用.一是促 进了农村和谐稳定:二是统筹了城乡经 济社会协调发展;三是有效保障了公民 的生存权利:四是实现了对传统农村救 助制度的历史性突破;五是为构建农村 社会保障体系奠定了基础. 二,运用政府社会保障责任 等理论对农村低保制度建设的 分析 对于贫困人口生活保障,各国都不 乏丰富的思想渊源,中国主要有大同社 会论,社会互助论,仓储后备论和社会 救助论等,西方国家主要有人道主义, 空想社会主义思潮,生存权思想,社会 连带思想和慈善思想等.但随着社会保 障制度的提出和建立,低保作为社会救 助的子系统,社会救助作为社会保障的 一 个重要组成部分,其理论基础主要源 自社会保障理论.西方国家社会保障理 论主要有德国的新历史学派,福利经济 学说,瑞典学派,凯恩斯主义,罗斯福 社会保障思想,新剑桥学派,贝弗里奇 福利计划,社会民主党"福利社会主 义",马斯洛需求层次理论和贫困理论 等(许琳,2005).中国关于社会保 障方面的研究起步于2O世纪8O年代, 期间主要以翻译和介绍国外的相关文献 为主,自成理论体系的很少.进人21世 纪后,国内学者对社会保障的研究日益 重视,在理论体系建设方面取得明显成 效.总的来看,无论是关于贫困人口基 本生活保障的思想渊源,还是社会保障 的理论基础,其共同点是:政府责任是 福利思想和福利制度安排的核心问题, 从《济贫法》到《社会保障法》,再到 《贝弗利奇报告》,政府的社会保障责 任越来越清晰(杨燕绥,2007).基于 公共管理视角,我们构建和运用了政府 责任理论对社会保障进行简要分析:社 会保障是由一系列提供公共品和半公共 品的计划构成,即社会保障体系,政府 对构建社会保障体系负主导责任,应当 基于特定的经济发展环境,追求社会保 障制度安排的最佳结果,努力构建和不 断完善社会保障体系,即社会保障公共 NO11I2011『巾国民政11 品和半公共品的提供机制.由此形成了 如下理论模型. 其对构建公共品的提供机制承担责任) 和市场化(即政府需要具备保障市场经 第一,政府承担主导责任,以保证 社会保障公共品(包括准公共品)的有 效供给.这种责任可分为直接责任(即 政府针对公民当中的无能力群体进行弥 补性制度安排,或者给予临时或终身的 帮助,如社会救助),间接责任(即政 府引导帮助有抵御风险能力的公民,理 智地建立和管理自我保障计划,如社会 保险)和相对责任(即政府针对私营计 划的特征构建安全运营机制,以保障受 益人的利益,如鼓励企业和个人建立补 充性保障计划),在不同的社会保障项 目中,政府的责任是不同的. 第二,政府的能力是有限的.这种 有限性首先表现为政策能力的有限性, 即政治动机(执政党的执政纲领)和政 府利益(政府中的部门利益,中央和地 方政府以及地方政府之间的利益;中突, 经济集团和公众利益),不可避免地影响 社会保障的决策水平和执行效果;其次 表现为财政支付能力的有限性,即财政 不可能在任何时候都能够提供足够的资 金,以支持社会保障体系建设,确保福 利待遇支付;第三,表现为服务供给能 力的有限性,即由于专业性不足致使政 府很难满足日益增长的社