学校安全立法现状和需求.docVIP

学校安全立法现状和需求编者按 学校安全问题作为教育领域的难点之一，一直备受重视。为了有效解决这一问题，各国都采取了很多措施，尤其注重学校安全立法的完善。我国学校安全立法在讨论立法模式、具体内容及未来发展的同时，有必要了解他国的学校安全法律制度。美日两国教育发达，分属不同法系，有关学校安全立法体系及具体内容经验可资我国借鉴。 学校安全法律制度体系的构成与实践影响 与学校安全问题相关的法律制度体系，目前可以概括为由以下层次的法律规范构成：在法律层面，2009年颁布实施的《侵权责任法》，专门明确了完全无民事行为能力和部分民事行为能力人在学校、幼儿园内发生人身损害的侵权责任认定原则；2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》，规定政府、义务教育学校的安全责任。在行政法规层面，2012年出台的《校车安全管理条例》成为与学校安全管理相关的第一部专项行政法规。在部门规章层面，2002年以来教育部相继颁布了《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》《学生伤害事故处理办法》等规章。此外，还有多个地方出台了校园安全的地方性法规。这一系列法律、法规和规章的颁布和实施，在理论和实践层面产生了较为明显的效果：一是学校与学生之间的法律关系清晰了，《侵权责任法》明确为教育、管理关系，而非监护人与被监护人的关系；二是学校安全事故的归责原则明确了，《侵权责任法》确定对完全无民事行为能力的学生适用过错推定原则，而对部分民事行为能力的学生则适用过错原则，以学校是否履行了教育、管理职责，是否存在过错，作为认定责任的基础，有利于学校积极防范风险；三是一定程度明确了政府及其有关部门的责任，在校舍安全、校园周边治理、校车管理等方面相关政府部门的职责，在相关的法律规范中已有了具体的规定；四是促进了以学校责任险机制为代表的社会化学校安全及风险控制机制的形成，法律规范为相关方参与学校安全工作提供了制度空间；五是法律机制的形成与完善显著提高了学校对安全工作的重视程度和预防应对能力。 但是，在法律制度和实践层面的明显进展并没有从根本上改变学校安全问题所面临的严峻局面，学校仍面临沉重的压力。特别是一旦出现学生安全事故，处理过程的无序与高成本，使学校难于承担。学校安全的职责过于集中在学校，使得安全问题对教育质量、人才培养和素质教育实施的影响不容忽视。这一状况产生的原因，可以归结为以下几个方面：一是缺乏具体的可操作的法律规定，使得安全事故的认定与处理仍缺乏明确的依据。二是学校安全事故的责任认定和事故处理缺乏便捷、权威的机制，多数时候仍是学校与受伤害学生或者家长直接协商、谈判的方式，司法途径虽然渠道畅通，但是通常不被家长所采用，或者难于有效发挥作用。三是学校安全事故所带来的赔偿经费，仍缺乏稳定的来源渠道和明确标准，或者能够支付的数额难以满足当事人的要求，造成处理和协商的难度大大增加。四是学校安全问题应对机制的专业化水平不足，教育行政部门管理职权分散，缺乏有效的整合，学校在预防和处理事故方面，往往缺乏专业化的指导和支持。 同时，学校安全问题也在不断发展变化，有关教师侵权行为、教师权利被侵权的行为，以及学生之间的欺凌和伤害等，正在一些地方成为学校安全问题的新趋势。 学校安全的立法需求与需要考虑的问题 近年来，就学校安全问题专门制定法律或者行政法规的呼声很高，几乎每年全国人大代表、全国政协委员都有建议或者提案，提出起草《学校安全法》或者相关法律。此外，关注这一问题的理论研究者和学校管理者，也提出了很多相关的立法建议和要求。面对强烈的立法需求需要考虑和回答以下问题： 第一，是不是需要专门的学校安全立法，现有的法律制度体系能否解决问题？从目前法律制度实施的状况看，现有的法律制度存在着覆盖范围不周延、规范不具体的问题。针对现实的需求，现有的法律制度难于有效回应，特别是学校安全从法律角度是一个“跨界”的问题，既涉及到民事侵权行为，又涉及到政府职责、学校管理义务等教育法、行政法问题。因此，制定专门的法律规范，会有利于系统回应有关问题。 第二，如果需要立法，需要建立哪个层级的法律制度？实践中比较普遍的观点是立法层次越高越好，希望制定《学校安全法》从法律层面解决问题。但是，法治实践表明，立法的效果并不完全由其效力层级决定，只要制度设计合理、符合实践需要，低位阶的法律规范同样可以发挥作用。目前，国家立法资源非常有限，制定法律的难度大、周期长，且学校安全问题的全局性、紧迫性与其他立法项目相比并无优势。鉴于现行的部门规章的确在法律效力方面存在缺陷，因此，比较可行的选择是考虑起草行政法规，即《学校安全条例》，这可以在法律制度的原则性和可操作性方面实现较好的统一。 第三，如果制定行政法规，可以主要解决什么问题？从法律角度来看，学校安全问题的关键是要明确学校教育