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中国式土地制度、地方可支配财力和土地财政新演化 　　[摘要]中国式土地制度具有很强的转轨特征，体现出城乡分治的二元土地结构。土地使用权出让得来的土地出让金为地方政府提供了大量的可支配财力，诱导了土地财政的形成。土地财政的发展演化又牵扯到城镇化资金来源、住房政策改革、地方公共投资建设与基本公共服务供给等一系列问题。城市土地资源减少与房地产调控都令土地财政面临不可持续的严峻现实。要扭转这一局面，首先要立足于土地制度改革，弥合城乡土地不平等地位，构建有利于新型城镇化与住房保障的制度设计；其次要解决地方政府财权与事责不匹配的问题，培育稳定而可靠的地方财政收入来源，有序推进土地相关税费改革；最后要着眼于顶层设计，全面协调中央与地方、城市与农村、土地与财政等环环相扣的各种关系。 [关键词]土地财政可持续性；财税改革；新型城镇化；土地出让金；土地制度改革 [中图分类号]D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）12-0033-06 一、引言 我国现行土地制度，既保留了共和国前三十年确立下来的传统，又体现了近三十年改革开放形成的特色，具有很强的转轨特征。土地国家所有与集体所有两种形式并存，决定了我国城市土地与农村土地地位的不同。我国城市土地的利用较为充分，作为生产要素投入市场容易、利用灵活、集中化程度也相对较高。与之相比，农村土地受到农业生产功能要求、土地集体所有限制，较难进入正常渠道的土地市场，也很难形成工业生产所需的要素投入，大多处于零散管理的状态。[1]可以说，城市土地集中使用与农村集体土地分散利用形成了鲜明反差，也为后续一系列与土地相关现象的产生埋下伏笔。 随着经济社会发展对土地需求的增加，我国的土地价格近年来显著上升。国有土地作为可利用资源，逐步被各级地方政府发现并使用。在分税制的背景下，土地出让金以及与土地相关的税费收入被作为地方财政收入的来源，担负起了弥补地方公共支出缺口的重任。然而，土地资源，特别是城市土地资源是有限的，依靠出让土地维持地方可支配财力的局面难以长久为继。[2]2011年以来的房地调控更令依靠土地收入的地方政府倍感压力。 可以说，土地财政正面临不可持续的严峻现实。要扭转这一局面，首先要立足于土地制度改革，弥合城乡土地不平等地位，构建有利于新型城镇化与住房保障的制度设计；其次要解决地方政府财权与事责不匹配的问题，培育稳定而可靠的地方财政收入来源，有序推进土地相关税费改革；最后需着眼于顶层设计，全面协调中央与地方、城市与农村、土地与财政等环环相扣的各种关系。为此，本研究将从制度入手，概括土地财政的现实局面，梳理土地制度、土地财政和财政体制的连环扣关系，分析转换土地财政模式的制度设计，最后提出土地财政转型的系统化政策建议。 二、土地制度决定了城乡土地差异及经营转让模式 （一）城乡分治导致了城市土地与农村土地地位不同 我国土地的城乡分治，通过土地国家所有和土地集体所有两种形式实现。这两种所有制形式，在根本上体现了我国土地制度的特征，也成为了我国土地开发利用的政策依据。[3]具体来讲，我国《宪法》规定了“全部土地都为社会主义公有制”。而土地的社会主义公有制又分为全民所有制和劳动群众集体所有制两种。 其一，土地的全民所有制：表现为国家所有制的形式。该种所有制的土地被称为国家所有土地，简称国有土地，其所有权由国家代表全体人民行使，具体又由国务院代表国家行使。国有土地的所属范围包括：城市市区的土地；农村和城市郊区内已经依法没收、征收、征购为国有的土地；国家依法征用的土地；依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；因国家组织移民、自然灾害等原因，农民集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。 其二，土地的劳动群众集体所有制：表现为农民集体所有制的形式。该种所有制的土地被称为农民集体所有土地，简称集体土地。农民集体的范围有下列3种：村农民集体；村内两个以上农村集体经济组织的农民集体；乡（镇）农民集体。 （二）中国式土地经营转让模式 我国土地制度决定了现行的“二元”土地经营管理模式。管理模式看，所有土地按照国有土地和集体土地进行分类管理。经营模式看，国有土地的所有权归国家，土地使用权可以进行有限转让，主要使用方式通过划拨和出让。集体土地即大多数农地，归集体所有，使用方式很难变更，经营者更换的程序也较为复杂。 土地使用权的转让不带来土地所有权的变动，却带来了土地出让金收入。土地使用权有偿出让制度正式确立于1988年的《土地管理法》。1997年，土地的“招拍挂”制度首先在杭州市试行，2004年全国推行土地“招拍挂”制度。土地出让金收入与财