2001中国城镇住房制度改革的政策设计与社会-中国社会发展研究网.docVIP

中国城镇住房制度改革的政策设计与社会公平 摘 要 始于１９８０年代初的中国城市住房制度改革，是中国经济体制改革的一部分，也是社会保障制度改革的一部分。通过历经２０年的改革，在中国的城市中已经初步建立起一套以市场方式调节住房供求关系、并兼顾社会保障性住房分配的住房制度雏形。但比起新住房制度设计者所构想的既有效率、又较公平的制度目标，它无疑还有很大差距。 本文通过对与住房权益的公平处置相关的城市房改进程的简要回顾，说明了：中国的住房新制度并不是按一个明确规划的制度建设蓝图循序渐进地建立起来的，而是在旧的经济制度、政治制度、社会保障制度的基础上成长起来的。房改进程的每一阶段举措，既受当时的紧迫社会问题和决策者认识水平的影响，也受决策层与执行层的互动状况的制约。文中指出，有些曾经被认为是十分有效的房改政策手段，却意外地为此后的进一步改革制造了很大的障碍；而有些被决策层经常关注的改革目标，却因诸多掣肘而成为了他们和改革进程的遗憾。在文章最后部分，提出了作者认为是有助于推进住房权益公平分配，进而推动住房新制度的建立和健全的若干建议。 由于中国社会的城乡二元结构，中国城市与农村的住房制度是完全不同的。建国后的几十年里，在中国广大农村实行的是以农民为主体，以自建、自居、自有为特征的自给式住房制度。而在中国所有城市一直实行的是以国家和单位为主体，以统建、统分、公有为特征的福利式住房制度。 改革开放以来的中国房改，是以面向城市居民的城市住房制度为特定对象的。其主要目标，是逐步建立以投资多元化、分配货币化、供应商品化、管理社会化为特征的市场式住房制度。与此同时，政府适当承担向中、低收入家庭提供带社会保障性质住房的责任。 困境与探索：中国城市房改的轨迹 中国城市房改的缘起 建国以来长期实行的“高积累、低消费”发展模式，以及多次政治运动的内耗，使中国城市的居民住房出现明显不足。但是，在五十、六十年代“勤俭建国”的建设气氛中，在六十、七十年代多次向农村转移城市人口的基础上，在干部与群众住房面积差距不大的居住状况下，城市住房的相对紧缺并没有成为一个明显的社会问题。 历时十年的“文化革命”闹剧结束后，人们回头重新开始关注民生问题。此时才突然发现，伴随着大批已届婚龄的“下乡知青”的返城安置，中国城市居民的住房问题已经出现了严重的困难：1978年，中国城市居民家庭的人均居住面积才3.6平方米，还不如解放初期城市居民家庭的人均居住面积水平 ；许多人家几代同堂，共挤斗室，起居窘迫，还有不少无房户。 这种住房严重短缺，资金严重短缺的严峻形势，使以往那种由国家和单位包揽从筹资建房到分配住房、维修和管理住房的全部责任和权力的住房制度，面临着巨大的冲击。单靠国家的基建投资，也已经难解城市居民住房的燃眉之急。为此，在邓小平倡导下，中国于1980年开始了城市房改的早期探索。 在城市房改的这一阶段，房改的重点是努力调动各方面积极性，鼓励多渠道投资建房，改国家统包为国家、单位、个人一起参与建房，以尽快缓解住房紧缺状况。于是，除国家直接投资建房以外，各级政府机关、大中型企业、科教事业单位八仙过海，各显神通，纷纷筹资、集资建房。此外，从温州、上海开始，一些城市成立了职工住宅合作社，面向城市居民个人搞建房集资，开始进行合作建房的尝试。 从上到下的共同努力，迅速地缓解了城市居民的房荒。到1988年，中国城市居民的人均居住面积，已经达到了6.3平方米。许多长期无房户、三代同堂户、等房结婚户，陆续搬进了期盼已久的住房。 但是，旧的矛盾缓解了，新的矛盾出现了。此时，财政负担过重，住房产权不清、企业办社会的负担等问题，住房资源分配不公的弊端，都开始日益突出。于是，理清房改的基本思路，从长计议房改的目标模式，已成当务之急。 2. 房改的进程及对公平问题的关注 1988年，国务院召开了第一次全国房改工作会议，在总结前些年房改经验和教训的基础上，出台了《关于在全国城市分期分批推行房改的实施方案》。文件明确了转换机制、实现住房商品化的房改目标，提出了城市房改的近期任务和若干政策。这标志着中国城市房改进入了建立住房新制度的实质性阶段。文件要求从改革公房低租金制度入手，将实物分房逐步改变为货币分房的思路。其基本思路是，逐步将房租提高到成本租金水平，实现以租养房，同时通过发放住房补贴以提高职工的住房消费能力。进而走出一条既能减轻国家和企业负担，又有利于实现住房权益公平配置的路子。 文件中明确指出：“由于不能从经济机制上制约不合理的需求，城市住房问题并没有得到缓和。住房分配上的不公正，已成为一个严重的社会问题。”而搞好这项改革，不仅“在经济上有很大意义，而且在住房领域的不正之风会大大减少，在政治上也有很大意义”。 1991年下发的国务院房改文件的基本精神，是确定“分步提租”、“新房新制度”等原则。同时强调继