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完善行政首长负责制的对策张立荣[ 摘 要 ] 我国的行政首长负责制虽然发挥了积极作用 ,但也存在不少问题 ,亟待改进和完善 。其主要对策是 :赋予行政首长一定的人事权 ,真正树立行政首长的权威 ; 明确规定集体讨论重 大问题的范围和程序 ,增强行政首长决策的科学性和有效性 ; 加强立法工作 ,提升行政首长负 责制的法治化程序 ;采取切实措施 ,充分发挥国家权力机关对行政首长的监督效能 。[ 关键词 ] 行政首长 ; 负责制 ;完善对策[ 中图分类号 D035[ 文献标识码 A[ 文章编号 1006 20863 (2004) 0220034204一W TO 的规则不仅对政府的决策和管理行为 提出了挑战 ,而且对行政机关的首长负责制提出 了更高的要求 。1982 年宪法规定实行的行政首长负责制 ,对改变行政机关中责任不清 、推诿扯皮 、人浮于事 、 效率低下的状况起到了积极作用 。当然 ,如同任 何新制度推行的实际效果与创设该制度时的理想 效果存在差距一样 ,行政首长负责制的实施效果 不尽人意 ,存在不少尚待研究和解决的问题 。归纳起来 ,大致有两个主要问题 : 其一 ,行政 首长权威不高与权力滥用的现象并存 。从法理上 说 ,行政首长在整个行政机关中处于核心地位 ,享 有法定权威 ,并由个人承担其行使职权所引起的 政治责任和法律责任 。但是 ,由于人们片面强调 “两会”( 即政府常务会议和全体会议) 制度的作 用 ,行政事务中的重大问题惯于集体表决 ,少数服 从多数 ,致使行使首长的最后决定权形同虚置 ,领 导权威无法形成 。与这种现象并存的另一种现象 是 :一些行政首长在重大问题上滥用“最后决定 权”,轻视甚至忽视“两会”的集体讨论 ,惯于独断 , 成为“家长式人物”。正如邓小平同志所指出的那 样 “: 不少地方和单位 ,都有家长式的人物 ,他们的 权力不受限制 ,别人都要唯命是从 ,甚至形成对他 们的人身依附关系 。”1其二 ,行政首 长 负 责 制 的 法 治 化 程 度 较 低 。现行宪法虽然确立了行政首长负责制 ,但要将这一制度真正付诸实践并取得预期效果却不是一件 轻而易举的事情 。这需要人们做出诸多艰苦努 力 ,尤其需要人们就行政首长负责制实施中碰到的重大问题及时作出法律化规定 ,如各级行政首长的职权配置和行使规则问题 ; 行政首长个人负 责的具体方式和范围问题 ; 行政连带责任的承担 问题 ; 行政首长罢免 、辞职的条件 、标准和程序问 题 ;行政首长缺位代理的法律责任问题等 。令人遗憾的是 ,我国对上述问题的立法工作 相当薄弱 ,进展十分缓慢 。仅有的一些规定还停 留在批示 、决议 、决定上 ,没有上升为国家的法律 。 这种情形 ,在相当程度上影响了行政首长负责制 的权威性和有效性 。二为了解决上述问题 ,进而完善行政首长负责 制 ,笔者试做以下理性思考并提出对策性建议 :1 . 赋予行政首长一定的人事权 ,真正树立行政首长的权威“在行政首长负责制的制度框架下 ,行政首长 是否享有人事权是行政首长权威能否树立起来的 关键因素 。”2 从世界范围来看 ,绝大多数国家都 把行政领域的人事权主要地赋予行政首长行使 。 比如 ,美国联邦政府的成员 (约有 5000 类) 一般由 总统任免 ,尽管高级官员的任免须由参议院批准 , 但大多数低级官员完全由总统直接任免 。3 在英— 34—2004 年第 2 期 总第 224 期中国行政管理国 ,中央政府的高级官员 ( 包括全体大臣 、国务大臣 、各部政务要员 、执政党的督查员以及王室官员 共约 100 人) 均由首相决定任免4 (虽然任免名单 须报请英王批准 , 但那仅是形式而己 , 因为英王 “临朝而不理政”) 。我国是实行社会主义制度的国家 ,与资本主 义国家的政治制度有着本质区别 。在人事权上 , 我们必须坚持“党管干部”的原则 。也就是说 ,政 府系统主要干部的配备由党组织考察 ,并形成推 荐意见 ,最后由人大依照法定程序决定是否任命 或选举 。这样做 ,能够保证被选拔人员具有良好 的政治素质 、较高的领导水准和娴熟的业务技能 , 从而使政府工作更好地贯彻党的路线 、方针和政 策 ,忠实地执行国家意志 。在坚持“党管干部”原则的前提下 ,可以从以 下两个方面着力 ,以树立和强化行政首长的权威 : 其一 ,以法律的形式赋予行政首长“人事变更 建议权”。这里的“人事变更建议权”,是指行政机 关的首长根据本机关工作人员 ( 尤其是人大决定 的政府组成人员) 的工作情况 ,有权向党委组织部 门提出人员任职岗位的变动及去留的建议 ,再按 法定程序由人大及其常委会作出决定 。笔者认 为 ,这种做法既坚持“党管干部”的原则 ,又体现行 政首长负责制的“负责”意蕴 ,使行