2010.05-研究报告-防灾减灾、灾后重建与扶贫开发结合的理论与实践2010.05-研究报告-防灾减灾、灾后重建与扶贫开发结合的理论与实践.pdfVIP

防灾减灾、灾后重建与扶贫开发结合的理论与实践 黄承伟 [内容摘要]：本研究报告针对防灾减灾、灾后重建与扶贫开发结 合这样一个新的命题。以汶川地震灾后贫困村恢复重建实践为例，系 统阐述了防灾减灾/灾后重建与扶贫开发结合的必然性；全面总结了 防灾减灾/灾后重建与扶贫开发结合的实践——即汶川地震贫困村灾 后重建的成效、挑战与对策；提出了完善防灾减灾/灾后重建与扶贫 开发结合机制与模式的相关建议。对于新阶段扶贫开发纲要的制定具 有重要参考意义。 防灾减灾、灾后重建与扶贫开发结合，是一个新的命题。本报告 首先，以回答扶贫系统为什么要参与灾后重建为出发点，系统阐述了 防灾减灾/灾后重建与扶贫开发结合的必然性；其次，以汶川地震灾 后贫困村恢复重建为例，全面总结了防灾减灾/灾后重建与扶贫开发 结合的实践——即汶川地震贫困村灾后重建的成效、挑战与对策；再 次，以完善防灾减灾/灾后重建与扶贫开发结合机制与模式为目标， 具体提出了相关建议。 一、防灾减灾/灾后重建与扶贫开发结合的必然性 防灾减灾/灾后重建与扶贫开发结合的必然性集中体现在理论层 1 面、现实层面、政治层面和扶贫工作层面等四个方面。 （一）防灾减灾/灾后重建与扶贫开发结合的理论必然性——基 于风险、脆弱性与贫困理论的分析。 1．贫困和脆弱性的含义。 贫困（poverty ）既包括没有能力达到最低生活标准的物质上的 匮乏，如收入低、吃不饱、穿不暖等；也包括低水平的营养和健康， 如营养不足、看不起病、低水平教育等；还包含由各种风险导致的脆 弱性（vulnerability ）。 脆弱性主要指家庭或者个人将要面临的各种导致贫困风险的可 能性，也就是说一个家庭有多大的可能程度变为贫困家庭。脆弱性越 高，变为贫困的可能性越大，这实际上是对未来的一种判断和预测， 包括从不贫困状态进入贫困状态，或继续维持贫困状态。因此，贫困 和脆弱性之间密切相关，即一个家庭的脆弱性强，其陷入贫困的可能 性越大。 2.包含脆弱性的贫困含义对于减贫政策制定和开展扶贫工作有 重要意义。 传统的贫困测量和减贫政策是一种事后的干预。由于贫困的存 在，需要资金等方面给予帮助，开展扶贫工作，显然，这是一种事后 的干预。上世纪九十年代以来，越来越多的研究开始关注贫困发生前 的状况，也就是关注其脆弱性，并针对脆弱群体采取事前政策干预。 对于一个家庭，如果能分析出其变为贫困家庭的可能性，在其转变之 前就采取政策支持和干预，那么在很大程度上也就可以防止贫困家庭 2 的增加。目前我国实行的农村最低生活保障政策，就有事前干预的政 策含义。如一个年人均收入600 元的家庭，按照2008 年的扶贫标准 1196 元（年人均纯收入），每人有596 元的缺口，如果给这个家庭成 员每人补助596 元，则这个家庭来年就不应属于贫困家庭，因为其家 庭收入的人均水平已经在贫困线之上，这是传统的理解。如果纳入了 脆弱性的分析，则这家庭还是贫困家庭，也还应该是扶贫开发对象， 因为它再陷入贫困的可能性很大。这一理解，对扶贫开发政策的完善、 扶贫工作领域的拓展，都是革命性的变化。其政策含义是，未来的扶 贫工作不仅要在贫困发生以后进行有效帮扶，而且要在贫困发生以前 就开始实施扶贫政策。 降低贫困脆弱性的作用体现在两个方面：一是能够有效定位即将 陷入贫困的群体和减少贫困人口的长期贫困，增强减贫政策的有效 性；二是能够降低减贫政策成本。如果一个人真正陷入贫困、特别是 陷入长期贫困后，要帮助他从根本上解决贫困问题，所需要付出的成 本显然要高于在其尚未陷入贫困就提供有效帮助。从这个角度理解， 减贫需要两大支柱：一是帮助穷人摆脱贫困，就是找出致贫因素，有 针对性地帮助他们解决这些因素从而实现摆脱贫困；二是防止穷人陷 入贫困。贯穿始终的重点是要注重能力建设，包括社区能力、贫困人 口能力以及贫困社区、贫困人群与外部社会的对接能力、外部对贫困 社区及贫困人群的有效支持能力等方面的建设。 3.灾害-风险、脆弱性与减贫机制 灾害是一种风险，风险会导致脆弱性提高，脆弱性与贫困密切关 3 联从而导致贫困。如下图所示：